Službeni glasnik BiH, broj 28/26

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U-37/25, rješavajući zahtjev trideset i jednog poslanika Narodne skupštine Republike Srpske, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (2), člana 61. stav (1) i člana 74. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu: Mirsad Ćeman, predsjednik Valerija Galić, potpredsjednica Angelika Nußberger, potpredsjednica Helen Keller, sutkinja Ledi Bianku, sudija Marin Vukoja, sudija Larisa Velić, sutkinja na sjednici održanoj 26. marta 2026. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Odlučujući o zahtjevu trideset i jednog poslanika Narodne skupštine Republike Srpske za ocjenu ustavnosti Odluke o osnivanju ureda i proceduri imenovanja glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača Bosne i Hercegovine za vođenje pregovora o pristupanju Evropskoj uniji ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 68/25),

utvrđuje se da Odluka o osnivanju ureda i proceduri imenovanja glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača Bosne i Hercegovine za vođenje pregovora o pristupanju Evropskoj uniji ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 68/25) nije u skladu sa čl. I/2. i IV/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.

U skladu sa članom 61. stav (1) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, Odluka o osnivanju ureda i proceduri imenovanja glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača Bosne i Hercegovine za vođenje pregovora o pristupanju Evropskoj uniji ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 68/25) ništavna je i prestaje važiti od dana objavljivanja te odluke u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 68/25.

Na osnovu člana 72. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, nalaže se Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine da, u skladu sa članom IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine, u roku od šest mjeseci od dana dostavljanja ove odluke normira proceduru imenovanja glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača Bosne i Hercegovine za vođenje pregovora o pristupanju Evropskoj uniji i osnivanju ureda glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača Bosne i Hercegovine za vođenje pregovora o pristupanju Evropskoj uniji.

Nalaže se Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine da, u skladu sa članom 72. stav (5) Pravila Ustavnog suda, u roku od šest mjeseci od dana dostavljanja ove odluke obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o preduzetim mjerama s ciljem izvršenja ove odluke.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE I. Uvod

1. Trideset i jedan poslanik Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: podnosioci zahtjeva) podnio je 12. novembra 2025. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu usklađenosti Odluke o osnivanju ureda i proceduri imenovanja glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača Bosne i Hercegovine za vođenje pregovora o pristupanju Evropskoj uniji ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 68/25; u daljnjem tekstu: Odluka) sa čl. I/2, III/5, IV/3.c), IV/4. i V/3.a), b), c) i d) Ustava Bosne i Hercegovine i čl. 1, 2, 4. i 22. stav (1) i člana 23. stav (1) Zakona o Vijeću ministara Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Zakon o Vijeću ministara).

2. Podnosioci zahtjeva istovremeno su zatražili donošenje privremene mjere kojom bi se osporena odluka privremeno stavila van pravne snage do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o zahtjevu.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

3. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od donosioca osporene odluke Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Predstavnički dom) zatraženo je 24. novembra 2025. godine da dostavi odgovor na zahtjev. Predstavnički dom je 12. decembra 2025. godine dostavio Mišljenje o zahtjevu. Ustavni sud je 28. januara 2026. godine od Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Parlamentarna skupština), Predsjedništva Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Predsjedništvo) i Vijeća ministara Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Vijeće ministara) zatražio da dostave odgovore na zahtjev. Vijeće ministara je 13. februara 2026. godine dostavilo odgovor. Parlamentarna skupština i Predsjedništvo nisu dostavili odgovore na zahtjev u ostavljenom roku.

III. Zahtjev a) Navodi iz zahtjeva

4. Podnosioci zahtjeva navode da kao ovlašteni podnosioci iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine pokreću ustavni spor između institucija Bosne i Hercegovine. Navode da se radi "o ključnom pitanju diobe vlasti i čuvanja nadležnosti izvršne vlasti u odnosu na zakonodavnu, kao i o prisvajanju nadležnosti Savjeta ministara i eventualno i Predsjedništva". Smatraju da zahtjev ima karakter hitnog postupka jer su posljedice osporene odluke "izuzetno štetne po unutrašnje uređenje Bosne i Hercegovine, ali i po njen međunarodni položaj i ugled". Podnosioci zahtjeva navode da se praksa Ustavnog suda uglavnom odnosi na sporove između entiteta i institucija Bosne i Hercegovine, ali smatraju da se zauzeti stavovi iz takve prakse mogu primijeniti i na konkretni spor.

5. Nadalje, navode da je Ustavni sud prilikom tumačenja člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine zauzeo stav da vladavina prava predstavlja sastavni dio demokratskih načela i presudna je za funkcioniranje Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: BiH). U vezi s tim, navode da je obaveza entitetā da njihovi zakoni budu usklađeni s Ustavom Bosne i Hercegovine, ali da istu obavezu imaju i institucije BiH. Institucije BiH, kako je navedeno, moraju poštovati pravni poredak, te svi zakoni koje donosi Parlamentarna skupština moraju biti u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine. U vezi s tim, podnosioci zahtjeva navode da Ustavni sud ima nadležnost da ocjenjuje i kompatibilnost akata niže pravne snage od zakona, te da je u predmetima br. U-9/21 i U-8/17 ocjenjivao kompatibilnost Pravila službe u Oružanim snagama BiH odnosno Pravilnika o nošenju uniforme Granične policije BiH. Osnovni razlog za prihvatanje nadležnosti u navedenim predmetima zasnovan je na "činjenici da su osporeni akti po svojoj prirodi imali karakter zakona u odnosu na posljedice koje proizvode".

6. Podnosioci zahtjeva navode da je obrazloženje osporene odluke dosta "šturo, nejasno, proturječno i neusklađeno s Ustavom Bosne i Hercegovine u jezičkom, ali i sadržajnom smislu". Kao ustavni osnov za donošenje osporene odluke navodi se odredba člana V/4. Ustava Bosne i Hercegovine koja govori o preuzimanju dužnosti predsjedavajućeg Vijeća ministara i članova Vijeća ministara po odobrenju Predstavničkog doma, što, prema njihovoj ocjeni, "nema nikakvog smisla". Dalje navode da osporena odluka krši ustavne norme o ravnopravnosti oba doma Parlamentarne skupštine.

7. Podnosioci zahtjeva su se pozvali na preambulu Ustava Bosne i Hercegovine, alineju 3. u kojoj se navodi: "Ubijeđeni da demokratski organi vlasti i pravične procedure najbolje stvaraju miroljubive odnose unutar pluralističkog društva". Ukazuju na neusklađenost osporene odluke sa članom I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, odnosno s načelom vladavine prava koje podrazumijeva međusobno poštovanje donesenih i važećih zakona. U vezi s tim je naglašeno da osporena odluka krši odredbe državnih zakona, konkretno Zakona o Vijeću ministara koji je donio upravo donosilac osporenog akta. Podnosioci zahtjeva su se pozvali i na odredbu člana III/5. Ustava Bosne i Hercegovinu koju smatraju bitnom jer upravo ta norma naglašava poštovanje podjele nadležnosti između institucija BiH. U vezi s navedenim, podnosioci zahtjeva su se pozvali na ustavne norme koje govore o podjeli nadležnosti između zakonodavne i izvršne vlasti. Odredbom člana IV/4. tač. a) i e) Ustava Bosne i Hercegovine propisano je da Predstavnički dom donosi zakone koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva ili za vršenje funkcije Skupštine po ovom Ustavu (tačka a)), te ostala pitanja koja su potrebna za provođenje njene dužnosti ili koje su joj dodijeljene zajedničkim sporazumom entiteta (tačka e)).

8. Podnosioci zahtjeva također ukazuju da Parlamentarna skupština ima dva doma, Dom naroda i Predstavnički dom, i da, prema odredbi člana IV/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, "sve zakonodavne odluke moraju biti odobrene od strane oba doma". Iz navedenih ustavnih odredbi, kako podnosioci zahtjeva navode, jasno je da Predstavnički dom nije imao ustavni osnov za donošenje osporene odluke, te je stoga prekršena ravnopravnost oba doma Parlamentarne skupštine jer se Dom naroda o osporenoj odluci nije izjasnio. Prema mišljenju podnosilaca zahtjeva, potpuni nedostatak poštovanja ustavnih odredbi najjasnije proizlazi iz člana V/3. tač. a), b) i d) Ustava Bosne i Hercegovine koji propisuje nadležnosti Predsjedništva. Naime, Predsjedništvo je nadležno za vođenje vanjske politike, imenovanje ambasadora i drugih međunarodnih predstavnika BiH, predstavljanje BiH u međunarodnim i evropskim organizacijama i institucijama i traženje članstva u onim međunarodnim organizacijama i institucijama u kojima BiH nije član, vođenje pregovora za zaključenje međunarodnih ugovora Bosne i Hercegovine, otkazivanje i ratificiranje takvih ugovora, uz saglasnost Parlamentarne skupštine. Podnosioci zahtjeva se shodno takvom ustavnom okviru pitaju čime se može obrazložiti donošenje osporene odluke koja, po ocjeni podnosilaca zahtjeva, krši ukupan ustavni poredak jer se umjesto vladavine prava kao ključnog načela ustavnog poretka "uvodi princip prisvajanja nadležnosti kojim se ruši ustavni poredak". Osporenom odlukom ne krše se samo ustavne norme već i Zakon o Vijeću ministara, i to odredbe čl. 1, 2, 4. i 22. stav (1). U vezi s tim, navode da je Vijeće ministara jedino nadležno da osniva svoja stalna i privremena tijela. Stoga je za podnosioce zahtjeva neprihvatljivo da bilo koji drugi organ u podjeli vlasti nalaže Vijeću ministara da uspostavi ured za pregovaranje za ulazak u Evropsku uniju (u daljnjem tekstu: EU), utvrđuje proceduru izbora rukovodioca ili odgovornih lica u tom uredu. Posebno je naglašeno da Predstavnički dom ne može sebi dati nadležnost da svojom odlukom dovodi do "viševlašća" jer je u članu 23. stav (1) Zakona o Vijeću ministara predviđeno osnivanje Direkcije za evropske integracije, koja ima višestruke nadležnosti u oblasti evropskih integracija. Podnosioci zahtjeva zaključuju da je osporena odluka dovela do dupliranja nadležnosti u oblasti evropskih integracija ili, bolje rečeno, nametanja još jednog organa bez saglasnosti, učešća ili usklađenosti s Vijećem ministara. Podnosioci zahtjeva su predložili da se zahtjev uvaži i da se osporena odluka ukine jer je neusklađena s Ustavom Bosne i Hercegovine i Zakonom o Vijeću ministara.

9. Zbog sprečavanja štetnih posljedica po ustavni poredak BiH podnosioci zahtjeva su predložili donošenje privremene mjere kojom bi se privremeno odložila primjena osporene odluke do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o zahtjevu.

b) Odgovori na zahtjev

10. Ustavnopravna komisija Predstavničkog doma je u dostavljenom mišljenju navela da je na 41. sjednici održanoj 12. decembra 2025. godine razmotrila zahtjev i sa pet glasova "za", bez glasova "protiv" i jednim glasom "suzdržan" konstatirala da je Predstavnički dom usvojio osporenu odluku na 31. hitnoj sjednici održanoj 30. oktobra 2025. godine i da će odluku o sporu donijeti Ustavni sud.

11. Vijeće ministara je navelo da osporena odluka nije usvojena u oba doma Parlamentarne skupštine i da stoga ne proizvodi pravni učinak, te da je zbog toga Vijeće ministara ne može provoditi unutar svoje ustavne i zakonom uspostavljene nadležnosti. Navedeno je da se, prema odredbama člana 165. Poslovnika o radu Predstavničkog doma, odlukama Predstavničkog doma mogu regulirati pitanja koja su u nadležnosti Parlamentarne skupštine. U vezi s tim je navedeno da ustav i državni zakoni ne propisuju nadležnost Predstavničkog doma za imenovanje glavnog pregovarača, za razliku od slučajeva kada je zakonom izričito propisana nadležnost Predstavničkog doma u postupku imenovanja (npr. potvrda članova Centralne izborne komisije, potvrda imenovanja Vijeća ministara). Stoga je navedeno da osporena odluka nema utemeljenje u ustavnom i zakonskom okviru. Ukazano je i na neusklađenost naziva odluke i njenog sadržaja jer se odlukom ne osniva ured, već se zadužuje tijelo izvršne vlasti da uspostavi ured. Dalje, navedeno je da je Zakonom o Vijeću ministara propisano da Vijeće ministara na vlastitu inicijativu osniva stalne ili privremene urede, te je u vezi s tim potrebno ocijeniti odredbu člana 7. osporene odluke. Zatim je navedeno da je Vijeće ministara tijelo izvršne vlasti i da su ministarstva nadležna za poglavlja i klastere u pregovaračkom procesu, zbog čega je neprovodiv dio odluke u kojem je navedeno da glavni pregovarač sarađuje s Vijećem ministara zbog toga što Vijeće ministara ne može imati status "saradnika". Naime, Vijeće ministara je nosilac procesa za koje je nadležno u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine i Zakonom o Vijeću ministara, kao i s drugim zakonskim propisima. U tom pogledu Vijeće ministara je ukazalo da je članom 30. Zakona o Vijeću ministara propisano da predsjedavajući Vijeća ministara usklađuje i prati aktivnosti institucija vlasti u BiH koje se odnose na integriranje države u EU. Direkcija za evropske integracije je pritom direktno odgovorna predsjedavajućem, čime se jasno potvrđuje ključna uloga Vijeća ministara u koordinaciji i provođenju svih aktivnosti procesa evropskih integracija, uključujući i tehničko vođenje pregovaračkog procesa i pripremu države za konačni pristupni ugovor.

12. U vezi s nadležnošću Predsjedništva za donošenje osporene odluke, navedeno je da se u pregovaračkom procesu radi o usklađenosti s pravnom stečevinom EU, a ne o zaključivanju međunarodnog sporazuma da bi Predsjedništvo bilo nadležno. Istaknuto je da Ustav Bosne i Hercegovine razgraničava nadležnosti između Predsjedništva i Vijeća ministara u vezi s vanjskom politikom (član V/3. tač. a) i b) i član V/4. tačka a) Ustava Bosne i Hercegovine). U vezi s tim, navedeno je da Predsjedništvo vodi vanjsku politiku, što podrazumijeva utvrđivanje političkih smjernica, strateških ciljeva i općih pravaca djelovanja BiH u međunarodnim odnosima, kao i donošenje odluka o sklapanju međunarodnih ugovora. Također, prema članu V/3.b), Predsjedništvo ima nadležnost imenovanja ambasadora i drugih međunarodnih predstavnika BiH. S druge strane, kako je obrazloženo, Vijeće ministara provodi vanjsku politiku i odluke BiH u oblastima koje su u nadležnosti institucija države. Provođenje vanjske politike podrazumijeva izvršavanje odluka i smjernica koje donosi Predsjedništvo, tehničku i administrativnu koordinaciju s međunarodnim partnerima te realizaciju konkretnih zadataka u okviru definiranih političkih ciljeva. U vezi s tim, Vijeće ministara je ukazalo da je Strategijom vanjske politike BiH za period od 2018. do 2023. godine Predsjedništvo definiralo punopravno članstvo u EU kao jedan od glavnih strateških ciljeva BiH. Vijeće ministara je istaklo da proces pregovaranja sa EU i zaključenje međunarodnih ugovora predstavljaju dva različita pravna i institucionalna procesa. Pregovarački proces sa EU je tehničko-operativne prirode i treba da ga vodi Vijeće ministara, koje će posredstvom glavnog pregovarača i njegovih zamjenika pripremati pregovarački osnov i kontinuirano voditi pregovore.

IV. Relevantni propisi

13. U Ustavu Bosne i Hercegovine relevantne odredbe glase:

Član I
Bosna i Hercegovina

2. Demokratska načela

Bosna i Hercegovina je demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

Član III
Nadležnosti i odnosi između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta

1. Nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine

Sljedeća pitanja su u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine:

a) Vanjska politika

[…]

5. Dodatne nadležnosti

a) Bosna i Hercegovina će preuzeti nadležnost u onim stvarima u kojima se o tome postigne saglasnost entiteta; stvarima koje su predviđene u Aneksima 5 – 8 Opšteg okvirnog sporazuma; ili koje su potrebne za očuvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, političke nezavisnosti i međunarodnog subjektiviteta Bosne i Hercegovine, u skladu sa podjelom nadležnosti među institucijama Bosne i Hercegovine. Dodatne institucije mogu biti uspostavljene prema potrebi za vršenje ovih nadležnosti.

b) U periodu od 6 mjeseci od stupanja na snagu ovog Ustava, entiteti će početi pregovore s ciljem uključivanja i drugih pitanja u nadležnost institucija Bosne i Hercegovine, uključujući korištenje izvora energije, i zajedničke privredne projekte.

Član IV
Parlamentarna skupština

Parlamentarna skupština ima dva doma: Dom naroda i Predstavnički dom.

1. Dom naroda

Dom naroda se sastoji od 15 delegata, od kojih su dvije trećine iz Federacije (uključujući pet Hrvata i pet Bošnjaka) i jedna trećina iz Republike Srpske (pet Srba).

a) Nominovane hrvatske, odnosno bošnjačke delegate iz Federacije biraju hrvatski odnosno bošnjački delegati u Domu naroda Federacije. Delegate iz Republike Srpske bira Narodna skupština Republike Srpske.

b) Devet članova Doma naroda sačinjava kvorum, pod uslovom da su prisutna najmanje tri bošnjačka, tri hrvatska i tri srpska delegata.

2. Predstavnički dom

Predstavnički dom se sastoji od 42 člana, od kojih se dvije trećine biraju sa teritorije Federacije, a jedna trećina sa teritorije Republike Srpske.

a) Članovi Predstavničkog doma biraju se neposredno iz svog entiteta, u skladu sa izbornim zakonom kojeg će donijeti Parlamentarna skupština. […].

b) Većina svih članova izabranih u Predstavnički dom sačinjava kvorum

3. Procedura

[…]

c) Sve zakonodavne odluke moraju biti odobrene od strane oba doma.

[…]

4. Ovlaštenja

Parlamentarna skupština je nadležna za:

a) Donošenje zakona koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva ili za vršenje funkcija Skupštine po ovom Ustavu.

b) Odlučivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne i Hercegovine i za međunarodne obaveze Bosne i Hercegovine.

c) Odobravanje budžeta za institucije Bosne i Hercegovine.

d) Odlučivanje o saglasnosti za ratifikaciju ugovora.

e) Ostala pitanja koja su potrebna da se provedu njene dužnosti, ili koja su joj dodijeljena zajedničkim sporazumom entiteta.

Član V
Predsjedništvo

Predsjedništvo Bosne i Hercegovine se sastoji od tri člana: jednog Bošnjaka i jednog Hrvata, koji se svaki biraju neposredno sa teritorije Federacije, i jednog Srbina, koji se bira neposredno sa teritorije Republike Srpske.

[…]

3. Ovlaštenja

Predsjedništvo je nadležno za:

a) Vođenje vanjske politike Bosne i Hercegovine.

b) Imenovanje ambasadora i drugih međunarodnih predstavnika Bosne i Hercegovine, od kojih najviše dvije trećine mogu biti odabrani sa teritorije Federacije.

c) Predstavljanje Bosne i Hercegovine u međunarodnim i evropskim organizacijama i institucijama i traženje članstva u onim međunarodnim organizacijama i institucijama u kojima Bosna i Hercegovina nije član.

d) Vođenje pregovora za zaključenje međunarodnih ugovora Bosne i Hercegovine, otkazivanje i, uz saglasnost Parlamentarne skupštine, ratifikovanje takvih ugovora.

e) Izvršavanje odluka Parlamentarne skupštine.

[…]

14. Poslovnik Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 79/14, 81/15, 97/15, 78/19, 26/20, 53/22, 59/23, 87/23, 50/24, 73/24, 56/25 i 7/26) u relevantnom dijelu glasi:

Član 165. stav (1) i stav (2) tačka b)

(Ostali akti)

(1) Dom može donositi deklaracije, odluke, preporuke, zaključke i druge akte.

(2) Akti iz stava (1) ovog člana definiraju se na sljedeći način:

b) Odluka je akt kojim se rješavaju pitanja iz nadležnosti Parlamentarne skupštine BiH;

15. Zakon o Vijeću ministara Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 38/02, 30/03, 42/03, 81/06, 76/07, 81/07, 94/07 i 24/08) u relevantnom dijelu glasi:

PRAVA I DUŽNOSTI VIJEĆA MINISTARA

Član 1.

Ovim zakonom uređuju se, u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine, prava, dužnosti i odgovornosti Vijeća ministara Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Vijeće ministara), njegovo ustrojstvo, način rada i odlučivanja, prava i dužnosti predsjedavajućeg, zamjenika predsjedavajućeg i članova Vijeća ministara, kao i odnos Vijeća ministara u vršenju funkcija prema drugim tijelima vlasti Bosne i Hercegovine.

Član 2.

Vijeće ministara je organ izvršne vlasti Bosne i Hercegovine koji vrši svoja prava i dužnosti kao vladine funkcije, u skladu sa Ustavom BiH, zakonima i drugim propisima Bosne i Hercegovine.

Član 4.

Vijeće ministara potpunije uređuje svoje unutrašnje ustrojstvo, kao i djelokrug i ovlaštenja službi koje obrazuje radi djelotvornog izvršavanja poslova iz svog djelokruga rada.

UREDI, SLUŽBE I RADNA TIJELA

Član 22. stav (1)

Radi osiguranja potpunog, djelotvornog, kvalitetnog i usklađenog obavljanja poslova Vijeće ministara osniva stalne ili privremene urede, direkcije, službe, odbore i druga tijela.

Direkcija za EU integracije

Član 23. stav (1)

Direkcija za evropske integracije vrši naročito poslove koji se odnose na usklađivanje aktivnosti tijela vlasti u Bosni i Hercegovini, nadzor nad provedbom odluka koje donose nadležne institucije u Bosni i Hercegovini a koje se odnose na sve odgovarajuće aktivnosti potrebne za evropske integracije.

Član 30.

Predsjedavajući Vijeća ministara posebno usklađuje i prati aktivnosti institucija vlasti u Bosni i Hercegovini vezane za integriranje Bosne i Hercegovine u EU.

U cilju djelotvornog obavljanja ovih poslova i zadataka predsjedavajućem Vijeća ministara je izravno odgovorna Direkcija za EU integracije.

16. Odluka o osnivanju ureda i proceduri imenovanja glavnog pregovarača i zamjenika glavnog pregovarača Bosne i Hercegovine za vođenje pregovora o pristupanju Evropskoj uniji ("Službeni glasnik BiH" broj 68/25) glasi:

Član 1.

Predmet ove odluke je normiranje procedura imenovanja glavnog pregovarača i zamjenika glavnog pregovarača Bosne i Hercegovine za vođenje pregovora o pristupanju Evropskoj uniji i formiranje Ureda glavnog pregovarača i zamjenika glavnog pregovarača Bosne i Hercegovine za vođenje pregovora o pristupanju.

Član 2.

(1) Predstavnički dom Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovini imenuje glavnog pregovarača i zamjenike glavnog pregovarača Bosne i Hercegovine za vođenje pregovora o pristupanju Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji.

(2) Glavni pregovarač i njegovi zamjenici ne mogu biti iz istog konstitutivnog naroda, ili iz reda ostalih.

(3) Kandidate za glavnog pregovarača i zamjenike glavnog pregovarača Bosne i Hercegovine za vođenje pregovora o pristupanju Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji predlažu klubovi poslanika u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine.

Član 3.

Kandidati za glavnog pregovarača i zamjenike glavnog pregovarača Bosne i Hercegovine iz člana 2. stav (3) ove odluke trebaju ispunjavati sljedeće uslove:

a) završen VII. stepen stručne spreme ili visoko obrazovanje bolonjskog sistema studiranja vrednovano najmanje s 240 ECTS bodova;

b) visok stepen profesionalnog i ličnog integriteta;

c) poznavanje procesa pristupanja država kandidatkinja Evropskoj uniji i strukture institucionalnog sistema Evropske unije;

d) aktivno poznavanje engleskog jezika; i

e) izražene organizacione i koordinacione sposobnosti, potrebne za vođenje pregovaračkog tima i radnih tijela.

Član 4.

Glavni pregovarač Bosne i Hercegovine:

a) predstavlja Bosnu i Hercegovinu u svim fazama procesa pregovora o pristupanju Evropskoj uniji;

b) rukovodi pregovaračkim timom Bosne i Hercegovine;

c) koordinira rad radnih grupa za pojedina pregovaračka poglavlja koja se formiraju u okviru pregovaračkog tima;

d) sarađuje s Vijećem ministara Bosne i Hercegovine, entitetskim i kantonalnim organima vlasti, te institucijama Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine;

e) izvještava redovno ili po potrebi Predsjedništvo Bosne i Hercegovine i Vijeće ministara Bosne i Hercegovine;

f) podnosi izvještaj Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine o toku i rezultatima pregovora najmanje jednom godišnje.

Član 5.

Mandat glavnog pregovarača i zamjenika glavnog pregovarača traje pet godina počevši od dana imenovanja, s mogućnošću obnove mandata još jednom.

Član 6.

Predstavnički dom Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine može razriješiti glavnog pregovarača ili zamjenika glavnog pregovarača prije isteka mandata glavnog pregovarača i zamjenika glavnog pregovarača:

a) na prijedlog Predsjedništva Bosne i Hercegovine; ili

b) na prijedlog Vijeća ministara Bosne i Hercegovine; ili

c) u slučaju neusvajanja godišnjeg izvještaja iz člana 4. tačka f) ove odluke.

Član 7.

Predstavnički dom Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine zadužuje Vijeće ministara Bosne i Hercegovine da:

a) uspostavi Ured glavnog pregovarača Bosne i Hercegovine kao posebno tijelo Vijeća ministara Bosne i Hercegovine koje obavlja poslove tehničke, pravne i analitičke podrške glavnom pregovaraču i njegovim zamjenicima;

b) u roku od 60 dana usvoji Pravilnik o organizaciji i sistematizaciji Ureda glavnog pregovarača;

c) utvrdi način rotacije između glavnog pregovarača i zamjenika glavnog pregovarača, vodeći računa o principima ravnopravne zastupljenosti i konstitutivnih naroda i ostalih, te rodne ravnopravnosti;

d) imenuje na usaglašeni prijedlog glavnog pregovarača i zamjenika glavnog pregovarača članove pregovaračkog tima i članove radnih grupa po svakom pregovaračkom poglavlju;

e) utvrdi način finansiranja Ureda glavnog pregovarača i zamjenika glavnog pregovarača u okviru budžeta institucija Bosne i Hercegovine i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine, uz obavezu izvještavanja Predstavničkog doma o izvršenju tih sredstava;

f) osigura prostor, tehničku opremu i administrativne pretpostavke za funkcioniranje Ureda glavnog pregovarača i zamjenika glavnog pregovarača.

Član 8.

Ova odluka stupa na snagu danom donošenja i objavit će se u "Službenom glasniku BiH".

V. Dopustivost

17. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbi člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) tačka a) Pravila Ustavnog suda.

18. Član VI/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

Ustavni sud će podržavati ovaj Ustav.

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

[...]

- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

[...]

19. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnio je trideset i jedan poslanik Narodne skupštine Republike Srpske, što ukazuje da je zahtjev podnio ovlašteni subjekt u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine.

20. Nakon što je utvrđeno da je predmetni zahtjev podnio ovlašteni subjekt, Ustavni sud treba utvrditi ulaze li pitanja koja se pokreću zahtjevom u nadležnost Ustavnog suda, kako je to propisano članom VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Podnosioci zahtjeva traže utvrđivanje spora između institucija BiH, odnosno ocjenu ustavnosti odluke kojom je Predstavnički dom normirao proceduru imenovanja glavnog pregovarača i njegovih zamjenika za vođenje pregovora sa EU i osnivanje ureda glavnog pregovarača i njegovih zamjenika (član 1. odluke). Prema tome, Ustavni sud zapaža da predmet utvrđivanja spora, odnosno ocjene ustavnosti nisu ni ustavi niti zakoni, već akt niže pravne snage.

21. U vezi s tim, Ustavni sud ukazuje na to da je u svojoj dosadašnjoj praksi, u situacijama kada je pokretano pitanje usaglašenosti nekog općeg akta koji nije izričito naveden u odredbi člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, u svakom pojedinačnom predmetu cijenio karakter i pravnu prirodu osporenih akata u odnosu na nadležnost koja mu je dodijeljena na osnovu navedenog člana, te shodno tome izražavao stav hoće li konkretni zahtjev za ispitivanje tih akata ocijeniti dopustivim. Dakle, Ustavni sud ukazuje da se prilikom razmatranja nadležnosti u takvim slučajevima ne ograničava samo na vrstu akata, nego u svakom konkretnom slučaju ispituje i ad hoc odlučuje da li je moguće prihvatiti nadležnost.

22. Ustavni sud je u vezi s tim uspostavio određene kriterije, pa je prihvatao nadležnost u situaciji kada akti niže pravne snage od zakona pokreću pitanje kršenja ljudskih prava i osnovnih sloboda zaštićenih Ustavom Bosne i Hercegovine i Evropskom konvencijom (vidi, npr. Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. U-4/05 od 22. aprila 2005. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 32/05, i U-7/05 od 2. decembra 2005. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 45/05). Zatim, Ustavni sud je utvrdio da može zasnovati nadležnost i odlučiti o ustavnom sporu u kojem se tvrdi da je nenadležni organ donio podzakonski akt za čije donošenje nije imao nadležnost prema Ustavu Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-10/14 od 4. jula 2014. godine, tačka 79). Pri tome je Ustavni sud naglasio da spor ne može proizlaziti iz redovnih pozitivnopravnih propisa, već se mora ticati određenog pitanja koje je regulirano samim Ustavom Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti broj U-12/08 od 30. januara 2009. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 62/09, tačka 7). Konačno, Ustavni sud je utvrdio da se nadležnost mogla prihvatiti kada bi osporeni akt izašao van okvira zakona, tj. kada bi podzakonski akt regulirao materiju koju treba da regulira zakon (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti broj U-5/17 od 28. septembra 2017. godine, dostupna na www.ustavnisud.ba).

23. Dakle, sama činjenica da su pobijane odredbe sadržane u pravnim aktima koji nisu izričito pobrojani u članu VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine nije, bez izuzetka, prepreka za odlučivanje Ustavnog suda. Međutim, to u isto vrijeme ne znači i da svaki takav pravni akt može biti predmet ocjene ustavnosti u smislu nadležnosti iz citirane ustavne odredbe, kao i da će svako pozivanje na načela sadržana u Ustavu Bosne i Hercegovine nužno rezultirati postojanjem spora za koji je jedino Ustavni sud nadležan za odlučivanje (vidi, mutatis mutandis, između ostalih, Odluka o dopustivosti broj U-28/13 od 26. marta 2015. godine, tačka 17). Polazeći od navedenog, Ustavni sud ukazuje da se prilikom razmatranja nadležnosti ne ograničava samo na vrstu akata, već je neophodno temeljito analizirati sadržaj spornih akata i posljedice koje ti akti proizvode. Ustavni sud je zaključio da ne može zasnovati nadležnost za odlučivanje u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine jer pobijani akti ne pokreću pitanje kršenja ljudskih prava, kao i da spor ne može proizlaziti iz važećih propisa. Najzad, Ustavni sud je istakao da nema nadležnost ispitivati zakonitost uopćeno, a da iz argumentacije podnosioca zahtjeva proizlazi da se suštinski pokreće pitanje usklađenosti pobijanih akata sa Zakonom o popisu i Zakonom o statistici (idem, tač. 33. i 34).

24. Konačno, Ustavni sud ukazuje da je nadležan da ocjenjuje ustavnost samo općih pravnih akata. To proizlazi iz same prirode ustavnosudske normativne kontrole in abstracto čiji je cilj zaštita Ustava kao najvišeg pravnog akta i osiguravanje poštovanja hijerarhije pravnih normi, a ne kontrola pravilne primjene prava u konkretnom slučaju. Stoga je nadležnost Ustavnog suda prilikom apstraktne kontrole ustavnosti ograničena na opće pravne akte, koji djeluju erga omnes i propisuju pravila koja su općevažeća. Pojedinačni pravni akti se, s druge strane, odnose na konkretnu situaciju i konkretno lice. Zaštita od neustavnosti pojedinačnih pravnih akata osigurana je u postupcima pred redovnim sudovima i u konačnom apelacionom postupku pred Ustavnim sudom u skladu sa članom VI/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine. To proizlazi i iz Pravila Ustavnog suda kojima je propisano da zahtjev iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine nije dopustiv, inter alia, ukoliko osporeni opći akt nije na snazi (član 19. stav (1), tačka g)). Stav o tome da je nadležan da ispituje isključivo ustavnost općih pravnih akata Ustavni sud je zauzeo u Odluci broj U-3/04 (Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-3/04 od 27. maja 2005. godine, tačka 17). Navedenu praksu Ustavni sud je slijedio i u kasnijim odlukama (vidi, između ostalih, odluke o dopustivosti br. U-1/09 od 29. maja 2009. godine, tačka 13. i U-7/10 od 26. novembra 2010. godine, tačka 23, dostupne na www.ustavnisud.ba). Osim toga, Ustavni sud je u praksi zaključio da nije nadležan da ispituje ustavnost Rezolucije Narodne skupštine jer se radilo o aktu "koji predstavlja jednu vrstu političke proklamacije i koji nije pravno obavezujući" (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti broj U-6/08 od 30. januara 2009. godine, tačka 10, dostupna na www.ustavnisud.ba). Međutim, Ustavni sud je uspostavio nadležnost i prihvatio da ocjenjuje ustavnost zaključaka i deklaracija Narodne skupštine, iako oni formalno ne predstavljaju opći pravni akt, u dijelu u kojem se tim aktima uspostavljaju konkretne pravne obaveze, usljed čega oni imaju "normativni karakter općeg pravnog akta" (vidi Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. U-2/22 od 26. maja 2022. godine, tač. 75–78. i U-7/25 od 29. maja 2025. godine, tač. 34–36, dostupne na www.ustavnisud.ba).

25. Shodno ukazanoj praksi, postavlja se pitanje da li osporena odluka ima normativni karakter općeg pravnog akta, što je preduvjet da bi Ustavni sud mogao vršiti kontrolu njene ustavnosti. Ustavni sud primjećuje da je osporenu odluku donio Predstavnički dom kao zakonodavno tijelo, što s obzirom na donosioca akta upućuje na zaključak da bi se moglo raditi o zakonodavnom aktu u smislu člana IV/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine. Međutim, konačan stav o karakteru akta ne može se isključivo vezati za njegovog donosioca, već je potrebno dodatno ispitati karakter osporene odluke u svjetlu ukazane prakse. Ustavni sud primjećuje da je osporenom odlukom propisana procedura imenovanja glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača BiH za vođenje pregovora o pristupanju EU i formiranje ureda glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača BiH za vođenje pregovora o pristupanju (član 1). Odlukom je dalje propisano da Predstavnički dom (donosilac osporene odluke) imenuje glavnog pregovarača i njegove zamjenike (član 2). Dalje, odlukom su propisani uvjeti za imenovanje glavnog pregovarača i njegovih zamjenika (član 3), obaveze glavnog pregovarača (član 4), trajanje mandata glavnog pregovarača i njegovih zamjenika (član 5), te način njihovog razrješenja prije isteka mandata (član 6). Odredbom člana 7. osporene odluke zaduženo je Vijeće ministara da uspostavi ured glavnog pregovarača kao posebno tijelo Vijeća ministara, da donese provedbeni akt o organizaciji i sistematizaciji ureda glavnog pregovarača i druge aktivnosti u vezi s finansiranjem i osiguranjem prostora, tehničkim i administrativnim uvjetima za funkcioniranje ureda glavnog pregovarača. Iz sadržaja osporene odluke proizlazi da ta odluka ne predstavlja pojedinačni akt imenovanja, već sadrži opće i apstraktne norme kojima se odlučuje o uspostavi novog tijela na državnom nivou. Ustavni sud zapaža da se osporenom odlukom trajno regulira pitanje u vezi s načinom i uvjetima za imenovanje glavnog pregovarača i njegovih zamjenika, što ukazuje da učinak osporene odluke nije privremenog karaktera. Osporenom odlukom se nesporno uspostavljaju opća pravila ponašanja koja proizvodi djelovanje erga omnes. Dakle, osporena odluka ima karakter općeg normativnog akta i kao takva je podobna za ocjenu ustavnosti. Također, Ustavni sud zapaža da se zahtjevom pokreće pitanje ustavnog spora o funkcionalnoj nadležnosti institucija BiH za reguliranje tih oblasti. Stoga Ustavni sud zaključuje da ima nadležnost za odlučivanje u ovom predmetu.

26. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud zaključuje da je zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt, te stoga što ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev ne bi bio dopustiv.

VI. Meritum

27. Podnosioci zahtjeva smatraju da osporena odluka nije usklađena sa čl. I/2, III/1.a), IV/2. i 4, V/3.a), b) i d) Ustava Bosne i Hercegovine i čl. 1, 2, 4, 22. stav (1) i 23. stav (1) Zakona o Vijeću ministara. Zahtjevom se pokreće pitanje (ne)nadležnosti Predstavničkog doma za donošenje osporene odluke tvrdnjama da su Predsjedništvo ili Vijeće ministara i/ili Direkcija za evropske integracije nadležni za to. Kao dodatni argument podnosioci zahtjeva navode da je osporenu odluku trebalo da potvrdi Dom naroda, zbog čega je odluka neustavna.

28. Ustavni sud smatra svrsishodnim podsjetiti da je jedan od ključnih uvjeta za početak pristupnih pregovora za ulazak BiH u EU imenovanje glavnog pregovarača za koordinaciju pregovaračkog procesa i kontakt-tačka između BiH i EU. Evropska komisija je na osmom sastanku Odbora za stabilizaciju i pridruživanje između EU i BiH održanom 11. septembra 2025. godine u Sarajevu ocijenila da je, osim nekoliko pozitivnih koraka, reformska dinamika u zastoju. Komisija je pozvala bosanskohercegovačke vlasti da preduzmu sve relevantne korake iz Preporuke Evropske komisije iz 2022. godine i ulože dodatne napore u ispunjenju četrnaest ključnih prioriteta iz Mišljenja iz 2019. godine. Pri tome je naglašena važnost imenovanja glavnog pregovarača i pregovaračkog tima, te pripreme državnog plana za usvajanje acquisa, kao i imenovanje koordinatora za IPA-u (Izvještaj sa sastanka Odbora za stabilizaciju i pridruživanje Bosne i Hercegovine dostupan na www.dei.ba).

29. Obavezu imenovanja glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača preuzele su institucije BiH kao samo jedan od uvjeta za otvaranje pregovaračkog procesa za ulazak u EU. Tu preuzetu obavezu, kao ni ostale obaveze (vidi prethodnu tačku), institucije BiH nisu ispunile. U takvoj situaciji Predstavnički dom je na hitnoj sjednici održanoj 30. oktobra 2025. godine donio odluku koja se osporava zahtjevom.

30. Ustavni sud primjećuje da je osporenom odlukom propisana procedura imenovanja glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača BiH za vođenje pregovora o pristupanju BiH u EU i formiranje ureda glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača BiH za vođenje pregovora o pristupanju (član 1). Odlukom je dalje propisano da Predstavnički dom (donosilac osporene odluke) imenuje glavnog pregovarača i njegove zamjenike (član 2). Dalje, odlukom su propisani uvjeti za imenovanje glavnog pregovarača i njegove zamjenike (član 3), obaveze glavnog pregovarača (član 4), trajanje mandata glavnog pregovarača i njegovih zamjenika (član 5), način njihovog razrješenja prije isteka mandata (član 6). Odredbom člana 7. osporene odluke zaduženo je Vijeće ministara da uspostavi ured glavnog pregovarača kao posebno tijelo Vijeća ministara, da donese provedbeni akt o organizaciji i sistematizaciji ureda glavnog pregovarača i druge aktivnosti u vezi s finansiranjem i osiguranjem prostora, tehničkim i administrativnim uvjetima za funkcioniranje ureda glavnog pregovarača. Podnosioci zahtjeva osporavaju odluku u cjelini, a posebno u dijelu u kojem se donosilac Odluke obavezuje da imenuje glavnog pregovarača i njegove zamjenike tvrdnjama da donosilac Odluke nema ustavno ovlaštenje za imenovanje glavnog pregovarača i njegovih zamjenika jer su za to ovlašteni Predsjedništvo ili Vijeće ministara. Shodno tome, Ustavni sud će ispitati da li je Predstavnički dom imao ustavno ovlaštenje za imenovanje glavnog pregovarača i njegovih zamjenika, odnosno da li je osporena odluka u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine.

31. Ustavni sud podsjeća da je u predmetu broj U-9/07 ispitivao da li je Parlamentarna skupština imala mandat da oblast statistike regulira zakonom. To pitanje Ustavni sud je razmotrio u kontekstu ispunjavanja obaveza i uvjeta za uključivanje BiH u proces evropskih integracija, što je integralni segment vanjske politike BiH koja je u isključivoj nadležnosti državnih institucija. Ustavni sud je zaključio da je Parlamentarna skupština imala ovlaštenje da donese osporeni zakon na osnovu člana IV/4.a) u vezi sa članom V/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine kako bi se provele odluke iz domena vanjske politike u nadležnosti Predsjedništva koje se odnose na proces stjecanja članstva u Vijeću Evrope i potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa EU. Iako je predmetni zahtjev razmotren u kontekstu nadležnosti Parlamentarne skupštine za pitanja iz domena vanjske politike iz člana III/1.a) Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud je naglasio da Parlamentarna skupština kao institucija BiH, prema članu IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine, ima nadležnost u odnosu na sva pitanja koja su propisana članom III/1. Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-9/07 od 4. oktobra 2008. godine, tač. 16. i 19, dostupna na www.ustavnisud.ba). Takvu praksu Ustavni sud je slijedio u predmetu broj U-17/09 prilikom razmatranja ustavne nadležnosti Parlamentarne skupštine iz člana IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine za donošenje Zakona o Agenciji za osiguranje u kojem je zaključeno da je Parlamentarna skupština usvajanjem zakona postupila u skladu sa svojim ovlaštenjima iz člana IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-17/09 od 27. marta 2010. godine, tačka 22, dostupna na www.ustavnisud.ba). U navedenoj odluci Ustavni sud je zaključio da se osporene zakonske odredbe tiču pitanja vanjske politike i vanjske trgovine, što svakako spada u nadležnost državnih institucija iz člana III/1. tač. a) i b) koje treba dovesti i u vezu s odredbama člana III/2.b) Ustava Bosne i Hercegovine, prema kojima će "svaki entitet pružiti svu potrebnu pomoć vladi Bosne i Hercegovine kako bi joj se omogućilo da ispoštuje međunarodne obaveze Bosne i Hercegovine..." U ovom slučaju međunarodne obaveze BiH su ispunjavanje uvjeta iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, sve s ciljem što bržeg približavanja članstvu u EU (idem, tačka 20).

32. Proces pristupanja evropskim integracijama je složen i zahtjevan proces koji podrazumijeva niz privilegija i prava svake države članice, ali u isto vrijeme i niz obaveza koje su članice dužne ispuniti kako u toku pristupnog procesa tako i u postprijemnoj fazi. Iz prakse Ustavnog suda proizlazi da proces pristupanja evropskim integracijama predstavlja integralni segment vanjske politike BiH koji je u isključivoj nadležnosti državnih institucija, te da Parlamentarna skupština ima nadležnost u odnosu na sva pitanja koja su propisana članom III/1. (op. cit., U-9/07, tač. 16. i 19). To upućuje na zaključak da je Parlamentarna skupština nadležna da donese svaku odluku koja je u vezi s procesom ispunjavanja uvjeta za pristupanje BiH u EU. Procedura imenovanja glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača BiH za vođenje pregovora o pristupanju BiH u EU i osnivanje ureda glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača BiH za vođenje pregovora o pristupanju nesumnjivo je vezana za taj proces, a tu, tek jednu od obaveza, institucije BiH nisu ispunile još od marta 2024. godine. Ustavni sud naglašava da se radi o aktu kojim se prvi put na državnom nivou regulira potpuno nova materija koja se odnosi na brojna pitanja statusa i funkcije glavnog pregovarača i njegovih zamjenika. Budući da ne postoji zakon koji bi definirao taj okvir, osporena odluka ne predstavlja puki provedbeni akt, već akt izvornog normiranja koji bi trebao proći zakonodavnu proceduru koja je propisana Ustavom Bosne i Hercegovine. Pri tome, Ustavni sud naglašava da je Parlamentarna skupština jedino zakonodavno tijelo koje na državnom nivou donosi zakone, u smislu člana IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine, koje je po Ustavu Bosne i Hercegovine imalo ovlaštenje da normira ovo važno pitanje koje do sada nije regulirano kako bi se ispunili zahtjevi EU.

33. U konkretnom slučaju problem je to što je Predstavnički dom donio osporenu odluku koju nije potvrdio Dom naroda u smislu člana IV/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine. Kako je ranije navedeno, osporena odluka ne predstavlja pojedinačni akt imenovanja, već sadrži opće, apstraktne i trajne norme kojima se odlučuje o uspostavi novog tijela državne uprave, te je bilo neophodno da je potvrdi Dom naroda.

34. U vezi s tim, Ustavni sud ukazuje da je u smislu odredbe člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine BiH određena kao "demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora". Iz navedene odredbe slijedi načelo vladavine prava koje označava sistem političke vlasti zasnovan na poštovanju ustava, zakona i drugih propisa, kako od građana tako i od samih nosilaca državne vlasti. Načelo vladavine prava zahtijeva da svi ustavi, zakoni i drugi propisi koji se donose moraju biti usklađeni s ustavnim načelima (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-21/16 od 1. juna 2017. godine, tačka 19, dostupna na www.ustavnisud.ba).

35. Slijedeći standarde koji proizlaze iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud zapaža da osporenu odluku nije potvrdio Dom naroda u smislu člana IV/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, koji propisuje da sve zakonodavne odluke moraju biti odobrene od oba doma. Stoga, odluka koju je donio jedan dom zakonodavnog tijela u nadležnosti iz člana III/1. Ustava Bosne i Hercegovine ne predstavlja odluku Parlamentarne skupštine u smislu člana IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Shodno tome, takva odluka ne može proizvesti pravno djelovanje jer nije u skladu sa članom I/2. u vezi sa članom IV/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.

36. Kako je ranije ukazano, proces pristupanja BiH evropskim integracijama je sastavni dio vanjske politike iz člana III/1. Ustava Bosne i Hercegovine, a Parlamentarna skupština ima nadležnost u odnosu na sva pitanja koja su propisana članom III/1. (op. cit., U-9/07, tač. 16. i 19). Institucije BiH su preuzele ulogu da ispune obaveze za početak pregovora za pristupanje EU, između ostalog, da imenuju glavnog pregovarača i njegove zamjenike, ali tu obavezu još nisu ispunile. Kako na državnom nivou ne postoji akt koji normira sporno pitanje, Parlamentarna skupština je, u smislu člana IV/4.a) Ustava Bosne i Hercegovine, ovlaštena da normira sporno pitanje. U svjetlu navedenog, bez osnova su navodi iz zahtjeva da su Predsjedništvo i/ili Vijeće ministara i/ili Direkcija za evropske integracije, pri čemu ni podnosioci zahtjeva nisu sigurni koja od navedenih institucija je nadležna, nadležni za normiranje spornog pitanja jer se radi o institucijama izvršne vlasti koje po ustavu nisu ovlaštene da donose zakonodavne akte. Ustavni sud podsjeća da je prilikom odlučenja imao u vidu iscrpan odgovor Vijeća ministara na navode iz zahtjeva, ali da navodi iz odgovora u okolnostima konkretnog slučaja nisu mogli utjecati na drugačiji zaključak. Ustavni sud naglašava da u ovoj fazi ne može prejudicirati konkretan obim nadležnosti i odgovornosti koji bi trebalo da bude dodijeljen glavnom pregovaraču. Naime, od preciznog definiranja te funkcije i nadležnosti ureda glavnog pregovarača zavisit će i konačna raspodjela nadležnosti između institucija izvršne i zakonodavne vlasti. Međutim, nesporno je da proces integracija u EU, kako je to definirano i u Strategiji vanjske politike BiH (2018−2023) na koju se Vijeće ministara poziva, predstavlja strateški cilj i integralni dio vanjske politike BiH. Budući da se radi o materiji koja se prvi put izvorno normira na državnom nivou, Parlamentarna skupština je dužna taj okvir normirati u proceduri propisanoj Ustavom Bosne i Hercegovine. Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud zaključuje da osporena odluka nije u skladu sa čl. I/2. i IV/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine.

37. Odlučujući o djelovanju odluke Ustavnog suda, u skladu sa članom 61. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio ništavnost osporene odluke ab initio. Također, polazeći od činjenice da se radi o važnom pitanju na ispunjavanju obaveza institucija BiH prema zahtjevima za početak pregovaračkog procesa za pristupanje EU, koje institucije BiH još uvijek nisu ispunile, Ustavni sud je, na osnovu člana 72. stav (4) Pravila Ustavnog suda, naložio Parlamentarnoj skupštini da u roku od šest mjeseci od dana dostavljanja ove odluke u skladu sa svojim ovlaštenjima normira proceduru imenovanja glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača BiH za vođenje pregovora o pristupanju BiH u EU i osnivanja ureda glavnog pregovarača i zamjenikā glavnog pregovarača BiH.

Ostali navodi

38. S obzirom na zaključak o neusklađenosti odluke sa čl. 1/2. i IV/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud ne vidi potrebu da ispituje usklađenost osporene odluke sa čl. III/5, IV/4. i V/3.a), b), c) i d) Ustava Bosne i Hercegovine.

VII. Zaključak

39. Ustavni sud zaključuje da osporena odluka koju je Predstavnički dom donio u svrhu ispunjenja obaveza Bosne i Hercegovine za početak pregovora sa EU nije u skladu sa čl. I/2. i IV/3.c) Ustava Bosne i Hercegovine zbog toga što se radi o zakonodavnoj odluci koju je donio samo jedan dom Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine.

40. Na osnovu člana 59. st. (1) i (2), člana 61. st. (1) i člana 72. stav (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

41. S obzirom na odluku Ustavnog suda u ovom predmetu, nije neophodno posebno razmatrati zahtjev podnosilaca zahtjeva za donošenje privremene mjere.

42. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Mirsad Ćeman, s. r.