Službeni glasnik BiH, broj 30/26

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U-35/25, rješavajući zahtjev Darka Babalja, prvog zamjenika predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 19. tačka a), člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. stav (1) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 94/14, 47/23 i 41/24), u sastavu: Mirsad Ćeman, predsjednik Valerija Galić, potpredsjednica Angelika Nußberger, potpredsjednica Helen Keller, sutkinja Ledi Bianku, sudija Marin Vukoja, sudija Larisa Velić, sutkinja na sjednici održanoj 26. marta 2026. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Odlučujući o zahtjevu Darka Babalja, prvog zamjenika predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, za ocjenu ustavnosti Zakona o finansiranju političkih organizacija ("Službeni glasnik RS" broj 45/25),

utvrđuje se da Zakon o finansiranju političkih organizacija ("Službeni glasnik RS" broj 45/25) nije u skladu sa članom II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 11. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

U skladu sa članom 61. stav (1) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, Zakon o finansiranju političkih organizacija ("Službeni glasnik RS" broj 45/25) stavlja se van snage u cijelosti i prestaje da važi od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srpske" ("Službeni glasnik RS" broj 45/25).

Odbacuje se zahtjev Darka Babalja, prvog zamjenika predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, za ocjenu zakonitosti Zakona o finansiranju političkih organizacija ("Službeni glasnik RS" broj 45/25) u odnosu na čl. 1, 2, 4, 5, 10, 11. i 16. Zakona o izvršenju budžeta RS za 2025. godinu ("Službeni glasnik RS" broj 110/2024) i čl. 3, 7, 10, 14, 15, 20, 30, 31, 38. i 39. Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" br. 121/12, 52/14, 103/15 i 110/24) zbog nenadležnosti Ustavnog suda za odlučivanje.

Na osnovu člana 64. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, prestaje pravno djelovanje Odluke o privremenoj mjeri broj U-35/24 od 9. decembra 2025. godine.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Darko Babalj, prvi zamjenik predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva), podnio je 30. oktobra 2025. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu ustavnosti i zakonitosti Zakona o finansiranju političkih organizacija ("Službeni glasnik RS" broj 45/25; u daljnjem tekstu: sporni zakon).

2. Podnosilac zahtjeva je podnio i zahtjev za donošenje privremene mjere kojom se sporni zakon privremeno stavlja van snage.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

3. Odlukom o privremenoj mjeri broj U-35/25 od 9. decembra 2025. (dostupna na www.ustavnisud.ba) Ustavni sud je usvojio zahtjev za donošenje privremene mjere, te odredio da se privremeno stavlja van snage sporni zakon do donošenja konačne odluke Ustavnog suda o podnesenom zahtjevu.

4. Na osnovu člana 23. stav (2) Pravila Ustavnog suda, od Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Narodna skupština RS) zatraženo je 6. novembra 2025. godine da dostavi odgovor na zahtjev.

5. Narodna skupština RS je 17. decembra 2025. godine dostavila odgovor na zahtjev.

III. Zahtjev

a) Relevantne činjenice

6. Visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu Christian Schmidt (u daljnjem tekstu: visoki predstavnik) donio je Odluku broj 18/25 od 24. aprila 2025. godine kojom se obustavljaju sve isplate budžetskih sredstava u svrhu finansiranja političkih stranaka za Savez nezavisnih socijaldemokrata (SNSD) i Ujedinjenu Srpsku. Navedena odluka je stupila na pravnu snagu istog dana objavljivanjem na zvaničnoj stranici Kancelarije visokog predstavnika (u daljnjem tekstu: OHR; https://www.ohr.int/odluka-kojom-se-obustavljaju-sve-isplate-proracunskih-sredstava-u-svrhu-financiranja-politickih-stranaka-za-savez-nezavisnih-socijaldemokrata-snsd-i-ujedinjenu-srpsku/?print=pdf, pregledano 26. novembra 2025. godine, vidi tačku 23. ove odluke).

7. Narodna skupština RS je na 22. posebnoj sjednici održanoj 21. maja 2025. godine po hitnom postupku usvojila sporni zakon (vidi Relevantne propise).

b) Navodi iz zahtjeva

8. Podnosilac zahtjeva navodi da sporni zakon nije u skladu s odredbama člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, člana 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

9. U odnosu na navode o kršenju člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva se prvenstveno poziva na princip vladavine prava. U vezi s tim, ističe da svi zakoni, drugi propisi, kao i postupci nosilaca javne vlasti moraju biti zasnovani na ustavu i zakonu, bez bilo kakve diskriminacije (princip ustavnosti i zakonitosti). Naime, podnosilac zahtjeva ukazuje da je Narodna skupština RS usvojila prijedlog spornog zakona na prijedlog grupe poslanika vladajućih stranaka (SNSD, SP, DNS, DEMOS, SPS, NPS i Ujedinjena Srpska) uprkos upozorenjima i argumentima poslanika opozicije i dijela javnosti da je prijedlog spornog zakona nezakonit i neustavan jer je u suprotnosti s drugim zakonima koje su usvojile Narodna skupština RS i Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Parlamentarna skupština BiH). Dalje je navedeno da je sporni zakon potvrđen u Vijeću naroda Republike Srpske, a zatim objavljen u "Službenom glasniku RS" i stupio na snagu 31. maja 2025. godine. Podnosilac zahtjeva ističe da član 2. spornog zakona ne predviđa mogućnost finansiranja parlamentarnih stranaka prihodima iz budžeta, te je prvenstveno u suprotnosti s Prijedlogom budžeta Republike Srpske za 2025. godinu koji je 11. decembra 2024. godine usvojila Narodna skupština RS, a koji je stupio na snagu 20. decembra 2024. godine objavljivanjem u "Službenom glasniku RS" broj 110. U budžetu RS za 2025. godinu – budžetu Ministarstva uprave i lokalne samouprave Republike Srpske predviđen je tekući grant parlamentarnim strankama u iznosu od 5.630.200,00 KM (ekonomski kod 415200, stranica 164. "Službenog glasnika RS" broj 110/2024), koji se plaća u redovnim mjesečnim anuitetima i iznosima parlamentarnim strankama koje imaju poslanike u Narodnoj skupštini RS u skladu s veličinom kluba i brojem osvojenih poslaničkih mandata.

10. Dalje se navodi da je sporni zakon u suprotnosti sa čl. 1, 2, 4, 5, 10, 11. i 16. Zakona o izvršenju budžeta RS za 2025. godinu ("Službeni glasnik RS" broj 110/2024), kojima se regulira način raspodjele budžetskih sredstava budžetskim korisnicima u 2025. godini, između ostalog, i parlamentarnim strankama u Republici Srpskoj (u daljnjem tekstu: RS). Zatim se navodi da je sporni zakon u suprotnosti s odredbama čl. 3, 7, 10, 14, 15, 20, 30, 31, 38. i 39. Zakona o budžetskom sistemu RS ("Službeni glasnik RS" br. 121/12, 52/14, 103/15 i 110/24). Zakon o budžetskom sistemu RS propisuje da budžetski sistem RS čine budžet Republike, budžeti općina i gradova i budžeti – finansijski planovi općina. On, također, propisuje način raspodjele sredstava između općina i gradova u RS, te zahtijeva da budžeti općina i gradova moraju biti usklađeni s budžetom RS. Osim toga, podnosilac zahtjeva ističe da, prema ranije važećem zakonu, obaveza finansiranja rada političkih stranaka u RS nije bila propisana samo budžetom RS, već i budžetima ostalih administrativnih jedinica (gradovi i općine) u RS. Stoga, podnosilac zahtjeva smatra da je sporni zakon, kojim je ukinuto budžetsko finansiranje političkih organizacija, u suprotnosti s već usvojenim budžetima svih općina i gradova u RS u kojima su za 2025. godinu planirana sredstva za finansiranje parlamentarnih stranaka koje imaju odbornike u lokalnim skupštinama.

11. Član 2. spornog zakona, kako to navodi podnosilac zahtjeva, u suprotnosti je i sa članom 3. Zakona o finansiranju političkih stranaka ("Službeni glasnik BiH" br. 95/12 i 41/16). Također se navodi i da je član 5. spornog zakona u suprotnosti sa članom 3. Zakona o finansiranju političkih stranaka koji je usvojen na nivou BiH u dijelu koji se odnosi na ograničenje ukupne visine dobrovoljnih priloga koje fizička ili pravna lica mogu donirati političkoj stranci u toku jedne kalendarske godine. U vezi s tim, podnosilac zahtjeva je dalje ukazao na sadržaj člana 6. st. (3), (4) i (5) potonjeg zakona. Istakao je da su spornim zakonom (član 5. st. (3), (4) i (5)) iznosi dobrovoljnih priloga političkoj stranci od fizičkih i pravnih lica, pa i članova političke stranke, propisani u dvostruko većim iznosima u odnosu na način kako je to regulirano prethodno citiranim Zakonom o finansiranju političkih stranaka (BiH). Takav zakonski nesklad finansiranja političkih stranaka na nivou države i na nivou entiteta RS (na osnovu spornog zakona) u pogledu (ne)mogućnosti javnog, odnosno budžetskog finansiranja i propisane visine iznosa na ime dobrovoljnih priloga pravnih i fizičkih lica, prema mišljenju podnosioca zahtjeva, podriva demokratski poredak i princip vladavine prava te stvara pravnu nesigurnost.

12. U odnosu na navode o kršenju člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, člana 14. Evropske konvencije i člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, podnosilac zahtjeva ističe da je sporni zakon u koliziji s odredbama Izbornog zakona Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Izborni zakon BiH). U vezi s tim se navodi da Izborni zakon BiH ne propisuje finansiranje političkih stranaka iz budžeta, već propisuje da se u budžetima svih nivoa vlasti osiguravaju sredstva za materijalne troškove (štampanje izbornog materijala, glasačkih listića i slično), kao i za naknade za rad organa za provođenje izbora (izborne komisije, birački odbori). Podnosilac zahtjeva ističe da su političke organizacije u RS osvajale mandate u skladu s odredbama Izbornog zakona BiH na proteklim općim i lokalnim izborima, te da su finansirane u skladu s odredbama važećeg Zakona o finansiranju političkih stranaka, kako na nivou RS tako i na lokalnom nivou. Međutim, podnosilac zahtjeva dalje tvrdi da političke stranke čije je sjedište u RS, a koje su osvojile poslaničke mandate u Narodnoj skupštini RS na Općim izborima 2022. godine te odborničke mandate u općinama i gradovima RS na Lokalnim izborima 2024. godine, donošenjem spornog zakona ostaju bez prihoda iz budžeta i na republičkom i na lokalnom nivou, dok stranke s teritorije Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: FBiH) ostvaruju uredno budžetsko finansiranje. Posljedično tome, podnosilac zahtjeva smatra da su političke organizacije iz RS stavljene u neravnopravan položaj u pogledu ostvarivanja prava na finansiranje iz budžetskih sredstava. Smatra da je u potpunosti jasno da su odredbe spornog zakona diskriminatorne prema političkim organizacijama koje nisu dio vlasti u RS jer se navedenim odredbama predviđa da političke stranke mogu dobijati do 100.000,00 KM donacija iz javnih preduzeća i ustanova koje kontroliraju vladajuće stranke i tako mogu legalno javnim novcem finansirati svoje političke aktivnosti. S druge strane, političke organizacije koje ne učestvuju u vlasti, odnosno koje su opozicija, ostaju bez bilo kakvih izvora finansiranja, osim članarina i dobrovoljnih donacija. Na taj način, kako navodi podnosilac zahtjeva, stvara se paralelni sistem i otvara velik prostor za korupciju, podriva se institucionalni poredak i stvara pravna nesigurnost. Pri tome je navedeno da usvajanje spornog zakona po hitnoj proceduri predstavlja reakciju vladajuće koalicije na odluku koju je donio visoki predstavnik, kojom se zabranjuje prebacivanje novca iz budžeta na račun dvije političke stranke u RS (SNSD i Ujedinjena Srpska) na svim nivoima zbog retorike i politike njihovih lidera Milorada Dodika i Nenada Stevandića. Podnosilac zahtjeva ukazuje da su parlamentarne stranke nakon osvajanja mandata očekivale prihode iz budžeta u skladu s rezultatom izbora i u skladu s izbornim zakonodavstvom, a radi provođenja niza aktivnosti na ostvarivanju ciljeva i zadataka predviđenih njihovim planom i programom rada. Nakon stupanja na snagu spornog zakona političke stranke ostaju bez redovnih prihoda, što ugrožava normalan rad i funkcioniranje, odnosno usvajanje spornog zakona ima štetne reperkusije na sve političke organizacije u RS. To se, kako je navedeno, ogleda u činjenici da političke organizacije, a naročito stranke opozicije koje sporni zakon najviše pogađa (uslijed nedostatka sredstava koja im pripadaju iz budžeta u skladu s izbornim rezultatom ostvarenim na Općim izborima 2022. godine i Lokalnim izborima 2024. godine) neće osigurati sredstva koja su neophodna za obavljanje minimuma aktivnosti, uključujući i tekuće troškove rada kancelarija, plaćanje radnika i slično. Također se dovodi u pitanje i izlazak političkih organizacija na Opće izbore 2026. godine uslijed nedostatka sredstava za prijavu i ovjeru kandidatura Centralnoj izbornoj komisiji BiH za provođenje izborne kampanje, čime se krše odredbe Ustava Bosne i Hercegovine i prethodno spomenutih međunarodnih dokumenata kojima se zabranjuje diskriminacija po bilo kojem osnovu, između ostalog, i po osnovu političkog i drugog mišljenja.

13. U odnosu na navode o kršenju člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, podnosilac zahtjeva ističe da entiteti kao administrativno-teritorijalne jedinice moraju poštovati sve principijelne i proceduralne norme koje su propisane Ustavom Bosne i Hercegovine te da se moraju pridržavati odluka institucija BiH. To se odnosi kako na odluke Ustavnog suda kao najvišeg tijela za tumačenje Ustava Bosne i Hercegovine tako i na odluke Parlamentarne skupštine BiH, uključujući i sve zakone koji su usvojeni na nivou države koji reguliraju različite aspekte društvenog, političkog, privrednog i pravnog života. U vezi s tim je navedeno da je upravo članom III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine uspostavljen mehanizam za očuvanje jedinstva, suvereniteta i teritorijalnog integriteta BiH, te je nesumnjivo uspostavljena ravnoteža odgovornosti između entiteta i državnih institucija, čime se osigurava stabilnost političkog sistema u Bosni i Hercegovini, koji se donošenjem takvih zakona nastoji destabilizirati.

14. Imajući u vidu navedeno, podnosilac zahtjeva predlaže da Ustavni sud u cijelosti usvoji zahtjev, utvrdi da sporni zakon nije u saglasnosti s odredbama Ustava Bosne i Hercegovine, stavi sporni zakon van snage, u skladu sa članom 61. stav (2) Pravila Ustavnog suda, te utvrdi, u skladu sa članom 61. stav (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, da sporni zakon prestaje da važi narednog dana od dana objavljivanja odluke Ustavnog suda u službenim glasnicima.

c) Odgovor na zahtjev

15. Narodna skupština RS je istakla da, iako se zahtjevom osporava cjelokupan tekst spornog zakona, iz njegovog sadržaja se može pretpostaviti da podnosilac zahtjeva osporava član 2. spornog zakona zato što njime nije propisano finansiranje političkih organizacija iz budžeta RS i budžeta jedinica lokalne samouprave, odnosno član 5. spornog zakona u dijelu koji se odnosi na ograničenje ukupne visine dobrovoljnih priloga koje fizička i pravna lica doniraju političkim organizacijama u toku jedne kalendarske godine. Međutim, podnosilac zahtjeva ne elaborira tezu o neustavnosti spornog zakona, odnosno o neskladu s odredbama Ustava Bosne i Hercegovine već, naprotiv, svoj zahtjev preusmjerava na nesklad između spornog zakona na jednoj i nemalog broja taksativno navedenih zakona na drugoj strani. Dakle, u suštini se ne radi o ocjeni ustavnosti spornog zakona već o njegovom navodnom neskladu s drugim kompatibilnim zakonima RS i BiH. Stoga je predloženo da se, u smislu člana 63. Pravila Ustavnog suda, obustavi postupak po zahtjevu uslijed nepostojanja i nepoštovanja pretpostavki za vođenje postupka, odnosno propusta u vođenju postupka nastalih prosljeđivanjem nepreciznog i nepotpunog zahtjeva na odgovor suprotnoj strani. Ipak, ukoliko Ustavni sud nastavi postupak po zahtjevu, Narodna skupština je ukazala na sadržaj relevantnih odredbi čl. 1, 2. i 5. spornog zakona navodeći da su neosnovane tvrdnje iz zahtjeva o njihovoj neustavnosti. Naime, istaknuto je da je netačno da je sporni zakon u suprotnosti s budžetom RS za 2025. godinu i Zakonom o izvršenju budžeta RS za 2025. godinu. U vezi s tim je navedeno da je Narodna skupština RS na sjednici održanoj 3. jula 2025. godine donijela Odluku o usvajanju rebalansa budžeta RS za 2025. godinu ("Službeni glasnik RS" broj 61/25), čiji je sastavni dio rebalans budžeta RS za 2025. godinu. Tom odlukom su, nakon stupanja na snagu spornog zakona, planirana potrebna sredstva u budžetu RS za 2025. godinu koja pripadaju parlamentarnim strankama zaključno sa 30. majem 2025. godine (dokad je bio na snazi ranije važeći zakon). Na istoj sjednici usvojen je i Zakon o izmjenama Zakona o izvršenju budžeta RS ("Službeni glasnik RS" broj 61/25), koji je, kako se može zaključiti iz samog njegovog sadržaja, usklađen s Odlukom o usvajanju rebalansa budžeta RS za 2025. godinu. Te činjenice su morale biti poznate podnosiocu zahtjeva u vrijeme podnošenja zahtjeva s obzirom na to da su navedeni akti objavljeni u "Službenom glasniku RS", kao i na internetskoj stranici Narodne skupštine RS. Zatim je navedeno da se odredbe Zakona o budžetskom sistemu RS, koje su navedene u zahtjevu, ne mogu dovesti u vezu sa spornim zakonom. Također je istaknuto da je apsolutno netačna tvrdnja da je sporni zakon u suprotnosti s budžetima općina i gradova u RS. Naime, sve jedinice lokalne samouprave su obavezne da poštuju sporni zakon, pa tako i obavezu da usklade svoje budžete u skladu s njim, u dijelu koji se odnosi na finansiranje političkih stranaka koje imaju odbornike u skupštinama.

16. Kada su u pitanju navodi o neusaglašenosti člana 2. spornog zakona sa članom 3. Zakona o finansiranju političkih stranaka (BiH), ukazano je da ta odredba nije imperativnog karaktera, odnosno ne nameće obavezu da se političke stranke moraju finansirati iz budžeta, kako to smatra podnosilac zahtjeva, već je ostavljena mogućnost da se politička organizacija na bilo kojem nivou vlasti može finansirati iz budžeta u skladu sa zakonom. Drugim riječima, entitetski zakoni, prema navedenom zakonu, ne moraju propisivati iste izvore finansiranja (u konkretnom slučaju finansiranje iz budžeta). Iz istih razloga Narodna skupština RS je istakla da su neosnovani navodi da je član 5. spornog zakona u suprotnosti sa članom 6. Zakona o finansiranju političkih stranaka (BiH). Štaviše, Narodna skupština RS smatra da je sporna odredba povoljnija za sve političke organizacije u odnosu na zakon na nivou BiH jer predviđa veći ukupni iznos dobrovoljnih priloga koje fizička i pravna lica mogu donirati političkim organizacijama u toku jedne kalendarske godine. Također je navedeno i da su neosnovani navodi da je sporna odredba u suprotnosti s Izbornim zakonom BiH. Naime, navedeni zakon ne propisuje finansiranje političkih stranaka iz budžeta, već propisuje da se u budžetima svih nivoa vlasti osiguravaju sredstva za materijalne troškove (štampanje izbornog materijala, glasačkih listića i slično), kao i za naknade za rad organa za provođenje izbora (izborne komisije, birački odbori). Pored toga je ukazano da je netačno da su spornim zakonskim rješenjem političke organizacije iz RS stavljene u neravnopravan položaj u odnosu na stranke s teritorije FBiH u pogledu ostvarivanja prava na budžetsko finansiranje jer se sporna odredba odnosi i na sve političke organizacije iz Federacije BiH koje imaju poslanike u Narodnoj skupštini RS ili odbornike u skupštinama jedinice lokalne samouprave. Podsjećanja radi, prema ranije važećem zakonu, pravo na finansijska sredstva iz budžeta RS, grada ili općine imale su sve političke stranke koje su imale poslanike, odnosno odbornike (srazmjerno broju poslanika, odnosno odbornika) bez obzira na njihovo sjedište (RS ili FBiH). Dakle, i stranke sa sjedištem u FBiH koje su imale poslanike u Narodnoj skupštini RS, odnosno odbornike u skupštini jedinice lokalne samouprave prestankom važenja tog zakona također nemaju više pravo na finansiranje iz budžeta RS, odnosno budžeta jedinice lokalne samouprave. Isto tako je navedeno da se sporna odredba kojom su predviđeni izvori finansiranja odnosi na sve političke organizacije bez obzira na njihovo sjedište, odnosno na sve političke organizacije bez obzira na to da li se radi o parlamentarnim ili neparlamentarnim organizacijama, te da li su neke od njih dio vlasti ili opozicije, tako da se ne može govoriti o bilo kakvoj diskriminaciji.

17. Dalje je navedeno da su neosnovane tvrdnje podnosioca zahtjeva da tim zakonskim rješenjem političke organizacije ostaju bez redovnih prihoda, što ugrožava njihov normalan rad i funkcioniranje jer je članom 2. spornog zakona jasno propisano iz kojih se sve izvora političke organizacije (parlamentarne i neparlamentarne) mogu finansirati. Nijednom odredbom Ustava Bosne i Hercegovine, Ustava Republike Srpske, kao i spomenutih međunarodnih dokumenata nije propisana obaveza da se političke organizacije moraju finansirati iz budžetskih sredstava. S druge strane, Narodna skupština RS je istakla da je prilikom donošenja spornog zakona, između ostalog, uzela u obzir i jedan dio javnosti u RS koji smatra da se rad političkih organizacija ne treba finansirati na teret građana RS s obzirom na to da se značajna finansijska sredstva iz budžeta RS i budžeta jedinica lokalne samouprave na godišnjem nivou izdvajaju za njihov rad. Također, prema stavu javnosti, političke organizacije sredstva za svoj rad treba da osiguraju iz drugih finansijskih izvora kao što su dobrovoljni prilozi pravnih i fizičkih lica, članarine, prodaja propagandnog materijala i organiziranje manifestacija i slično, a ne iz javnih prihoda. Pored navedenog, Narodna skupština smatra da će sporno zakonsko rješenje doprinijeti ostvarenju značajnih ušteda kako u budžetu RS tako i u budžetima jedinica lokalne samouprave. Cilj donošenja spornog zakona bio je i da se sredstva koja su prema ranije važećem zakonu bila izdvajana za političke organizacije iz budžeta RS ili budžeta jedinice lokalne samouprave preusmjere u svrhe koje su od općeg interesa za sve građane RS (na primjer za izgradnju ili rekonstrukciju škola, bolnica, sportskih terena, igrališta i slično).

18. Narodna skupština RS je istakla da se razlog za takvo normativno rješenje nalazi u neustavnoj odluci "takozvanog visokog predstavnika", kojom se obustavljaju sve isplate budžetskih sredstava u svrhu finansiranja političkih stranaka za Savez nezavisnih socijaldemokrata (SNSD) i Ujedinjenu Srpsku. Na takav način su SNSD i Ujedinjena Srpska stavljeni u neravnopravan položaj u odnosu na druge političke partije u RS i BiH. Da bi se omogućila ravnopravnost svih političkih partija u RS uopće, uključujući i ravnopravnost u izbornom procesu koji se očekuje u 2026. godini, u skladu s principom jednakih mogućnosti, Narodna skupština RS je istakla da je morala preduzeti zakonodavne mjere radi zaštite demokratskog poretka, političkog pluralizma i pravilnog funkcioniranja demokratskih institucija u RS. S tim ciljem je usvojen sporni zakon jer je isključenjem opcije finansiranja političkih organizacija iz budžeta RS, odnosno budžeta jedinica lokalne samouprave u RS uspostavljena jednakost svih političkih partija u RS i anulirane štetne posljedice neustavne odluke "takozvanog visokog predstavnika". Ograničenje finansiranja političkih organizacija propisano spornim zakonom jednako se odnosi na sve političke partije u RS i nema diskriminatorski karakter. Osim što je takvo ograničenje propisano zakonom, ono je usmjereno na ostvarenje jednakosti i ravnopravnosti političkih subjekata u RS i na očuvanje političkog pluralizma, što predstavlja legitiman cilj takvog ograničenja. Pri tome je navedeno i da je takva mjera neophodna u demokratskom društvu jer ne postoji nijedan drugi način da se eliminiraju štetne posljedice neustavne odluke "takozvanog visokog predstavnika". Zatim je istaknuto da je postojanje navodne diskriminacije određenih političkih organizacija u odnosu na druge pomalo kontradiktorno jer je Narodna skupština kao zakonodavac donijela sporni zakon upravo kako bi spriječila diskriminaciju. Zatim je ukazano da, u svjetlu citirane prakse Evropskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Evropski sud) i Ustavnog suda, različito postupanje ne znači a priori diskriminaciju. Shodno navedenom je zaključeno da nema pravno osnovanih argumenata za stavljanje van pravne snage spornog zakona, odnosno njegovih odredaba, dok bi udovoljavanje zahtjevu predstavljalo kršenje ustavnopravnog sistema podjele nadležnosti između institucija BiH i njenih entiteta. Imajući u vidu navedeno, predloženo je da se zahtjev odbije kao neosnovan.

IV. Relevantni propisi

19. Izborni zakon Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08, 32/10, 48/11 – odluka USBiH, 63/11 – odluka USBiH, 15/12 – rješenje USBiH, 11/13 – rješenje USBiH, 18/13, 7/14, 31/16, 1/17 – odluka USBiH, 54/17 – rješenje USBiH, 41/20, 38/22, 51/22, 67/22, 24/24, 24/24 – ispravka)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji u relevantnom dijelu glasi:

POGLAVLJE 15. FINANSIRANJE KAMPANJE

Član 15.1

Sredstva za finansiranje troškova izborne kampanje politička stranka i nezavisni kandidati koji učestvuju na izborima za organe vlasti Bosne i Hercegovine na svim nivoima osiguravaju iz izvora propisanih Zakonom о finansiranju političkih stranka i na način propisan ovim zakonom.

20. Zakon o finansiranju političkih stranaka ("Službeni glasnik BiH" br. 95/12 i 41/16)

Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji u relevantnom dijelu glasi:

Član 3. stav (1) tač. b) i e) i stav (3)

(Izvori finansiranja)

(1) Politička stranka može se finansirati iz:

b) dobrovoljnih priloga pravnih i fizičkih lica,

e) budžeta Bosne i Hercegovine, u skladu sa članom 7. ovog zakona, entitetskih budžeta, kantonalnih budžeta i budžeta Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, te budžeta drugih jedinica lokalne uprave i samouprave u skladu sa zakonom,

(3) Godišnji prihod stranke iz stava (1) tač. d) i f) ovog člana ne smije prelaziti 20% iznosa ukupnog godišnjeg prihoda stranke.

Član 6. st. (1) i (4)
(Ograničenje ukupne visine)

(1) Fizička i pravna lica mogu davati dobrovoljne priloge političkim strankama jednokratno ili više puta tokom kalendarske godine.

(4) Ukupan iznos dobrovoljnih priloga pravnog lica jednoj političkoj stranci ne smije prelaziti iznos od 50.000,00 KM (pedeset hiljada konvertibilnih maraka) u kalendarskoj godini.

Član 7.
(Izdvajanja iz državnog budžeta)

(1) U budžetu institucija Bosne i Hercegovine i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: budžet BiH) osiguravaju se sredstva za finansiranje političkih stranaka, odnosno koalicija političkih stranaka i nezavisnih kandidata zastupljenih u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine i parlamentarnih grupa, odnosno klubova poslanika i delegata u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine.

(2) Ukupna sredstva iz stava (1) ovog člana ne mogu prelaziti iznos od 0,2% budžeta BiH u kalendarskoj godini.

(3) Političkim strankama, odnosno koalicijama političkih stranaka sredstva iz stava (1) ovog člana raspodjeljuju se na način da se:

a) 30% sredstava dijeli jednako svim političkim strankama, odnosno koalicijama političkih stranaka koje su osvojile mandate,

b) 60% sredstava dijeli prema broju poslaničkih, odnosno delegatskih mandata, koje svaka politička stranka, koalicija političkih stranaka, odnosno nezavisni kandidat ima u trenutku dodjele mandata,

c) 10% od ukupnog iznosa raspoređuje parlamentarnim grupama srazmjerno broju poslaničkih, odnosno delegatskih mjesta koja pripadaju manje zastupljenom spolu.

(4) Članovi koalicije političkih stranaka učestvuju u raspodjeli sredstava iz stava 3. ovog člana na osnovu sporazuma za raspodjelu novčanih sredstava, koji je deponiran u Centralnoj izbornoj komisiji Bosne i Hercegovine, a ako takav sporazum ne postoji, sredstva se raspoređuju između članica koalicije političkih stranaka prema broju dobijenih mandata.

(5) Parlamentarne grupe, odnosno klubovi poslanika i delegata i nezavisni kandidati u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine učestvuju u raspodjeli sredstava iz stava (3) tačka b) ovog člana prema broju poslaničkih, odnosno delegatskih mandata u domovima Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine.

(6) Zajednička komisija za administrativne poslove Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine će svojim aktima detaljnije regulirati raspodjelu sredstava iz ovog člana, kontrolu trošenja i druga finansijska pitanja u vezi s provođenjem ovog zakona.

21. Zakon o finansiranju političkih organizacija ("Službeni glasnik RS" broj 45/25, stupio na snagu 31. maja 2025. godine) u relevantnom dijelu glasi:

Član 1.

Ovim zakonom uređuju se način i uvjeti pod kojima političke organizacije obezbjeđuju sredstva za rad, kao i obezbjeđivanje sredstava za rad poslaničkih, delegatskih, odnosno odborničkih klubova i grupa.

Član 2. stav (1)

(1) Politička organizacija može da se finansira iz:

1) članarina,

2) dobrovoljnih priloga pravnih i fizičkih lica,

3) izdavačke djelatnosti, prodaje propagandnog materijala i organiziranja svojih manifestacija,

4) prihoda od imovine u vlasništvu političke organizacije i

5) dobiti privrednog društva koje je u vlasništvu političke organizacije.

Član 3.

Finansijska sredstva iz člana 2. stav 1. ovog zakona politička organizacija može da koristi isključivo za ostvarivanje ciljeva utvrđenih svojim programom i statutom.

Član 5. st. (1) i (4)

(1) Fizička i pravna lica mogu da daju dobrovoljne priloge političkim organizacijama jednokratno ili više puta tokom kalendarske godine.

(4) Ukupan iznos dobrovoljnih priloga pravnog lica jednoj političkoj organizaciji ne može prelaziti iznos od 100.000,00 KM u kalendarskoj godini.

Član 7.

(1) Sredstva za finansiranje rada poslaničkih, delegatskih, odnosno odborničkih klubova i grupa dodjeljuju se radi pokrića:

1) paušalnih troškova za rad u izbornim jedinicama poslanika, odnosno odbornika,

2) putnih troškova u inozemstvo ako organizator nije Narodna skupština Republike Srpske ili Vijeće naroda Republike Srpske, odnosno skupština jedinice lokalne samouprave,

3) troškova nabavke materijala - goriva, štampe, službenih glasila i publikacija,

4) troškova smještaja i ishrane poslanika, delegata, odnosno odbornika u vrijeme kada se ne održavaju sjednice i

5) ostale troškove u vezi sa radom poslanika, delegata, odnosno odbornika u klubovima i grupama.

Član 8.

Finansijska sredstva za pokriće troškova iz člana 7. ovog zakona, u djelokrugu nadležnosti Narodne skupštine Republike Srpske i Vijeća naroda Republike Srpske, obezbjeđuju se u budžetu Republike Srpske, a u djelokrugu nadležnosti jedinica lokalne samouprave u njihovim budžetima.

Član 16.

Stupanjem na snagu ovog zakona prestaje važiti Zakon o financiranju političkih stranaka iz budžeta Republike, grada i općine ("Službeni glasnik Republike Srpske", broj 65/08).

22. Zakon o finansiranju političkih stranaka iz budžeta Republike, grada i opštine ("Službeni glasnik RS" broj 65/08), koji je prestao važiti, u relevantnom dijelu glasi:

Član 1.

Ovim zakonom uređuju se uvjeti, visina, način obezbjeđivanja i raspodjela finansijskih sredstava iz budžeta Republike Srpske (u daljem tekstu: Republika) i budžeta grada i općine (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave) za finansiranje redovnog rada i pokriće dijela troškova izborne kampanje političkih stranaka, koalicija, neovisnih poslanika i odbornika i rada poslaničkih, delegatskih, odnosno odborničkih klubova i grupa.

Član 2.

Pravo na finansijska sredstva u skladu sa ovim zakonom ostvaruju:

a) političke stranke i koalicije koje imaju poslanike ili odbornike u skupštini,

b) neovisni poslanici i neovisni odbornici koji su izabrani kao neovisni kandidati,

v) političke stranke, liste neovisnih kandidata i neovisni kandidati sa potvrđenim izbornim listama i

g) registrirane koalicije sa potvrđenom jedinstvenom listom kandidata.

Član 3.

Finansijska sredstva stečena u skladu sa ovim zakonom koriste se za:

a) finansiranje dijela troškova redovnog rada političke stranke, koalicije, neovisnog poslanika, odnosno odbornika,

b) pokriće dijela troškova izborne kampanje političkih stranaka, koalicija, neovisnih lista i neovisnih kandidata kojima su potvrđene izborne liste za izbor poslanika, odnosno odbornika i

v) pokriće dijela troškova rada poslaničkih, delegatskih, odnosno odborničkih klubova i grupa.

Član 4.

Finansijska sredstva za finansiranje troškova iz člana 3. ovog zakona, u djelokrugu Republike, obezbjeđuju se u budžetu Republike, a u djelokrugu jedinica lokalne samouprave u njihovim budžetima.

Član 5.

(1) Budžetom se obezbjeđuju finansijska sredstva za namjene utvrđene članom 3. tačka a) ovog zakona, u iznosu ne manjem od 0,2% ukupnih budžetskih prihoda budžeta iz prethodne godine.

(2) Sredstva iz stava 1. ovog člana raspoređuju se na sljedeći način:

a) 20% raspoređuje se u jednakim iznosima političkim strankama i koalicijama koje imaju poslanike, odnosno odbornike u skupštini i neovisnim poslanicima, odnosno odbornicima i

b) 80% raspoređuje se srazmjerno broju osvojenih mandata, koje politička stranka, koalicija, neovisni poslanik, odnosno odbornik ima u skupštini.

23. Odluka kojom se obustavljaju sve isplate budžetskih sredstava u svrhu finansiranja političkih stranaka za Savez nezavisnih socijaldemokrata (SNSD) i Ujedinjenu Srpsku broj 18/25 (stupila na pravnu snagu objavljivanjem na službenoj stranici OHR-a od 24. aprila 2025. godine https://www.ohr.int/odluka-kojom-se-obustavljaju-sve-isplate-budzetskih-sredstava-u-svrhu-finansiranja-politickih-stranaka-za-savez-nezavisnih-socijaldemokrata-snsd-i-ujedinjenu-srpsku/, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 24/25) u relevantnom dijelu glasi:

[…]

Ozbiljno zabrinut zbog najnovijih aktivnosti koje vladajuća koalicija u Republici Srpskoj predvođena od strane SNSD-a i Ujedinjene Srpske provodi protiv suvereniteta i ustavnog poretka Bosne i Hercegovine,

[…]

Uvjeren da je postupanje kako je naprijed opisano prvenstveno potaknuto od strane Saveza nezavisnih socijaldemokrata (SNSD) i Ujedinjene Srpske, te da se takvim postupanjem ozbiljno ugrožavaju funkcioniranje države Bosne i Hercegovine i vladavina prava, […]

[…]

Ističući da secesionistička agenda Republike Srpske, uz uporne napade na Opći okvirni sporazum za mir, uključujući Ustav Bosne i Hercegovine i ključne institucije Bosne i Hercegovine, proizilazi iz dugogodišnjeg destruktivnog postupanja SNSD-a, koje se provodi od strane vladajuće koalicije Republike Srpske, predvođene SNSD-om i Ujedinjenom Srpskom, putem tijela i organa zakonodavne i izvršne vlasti Republike Srpske;

[…]

Uzimajući u obzir i imajući u vidu sve prethodno navedeno, visoki predstavnik ovim donosi sljedeću odluku:

ODLUKA

kojom se obustavljaju sve isplate budžetskih sredstava u svrhu finansiranja političkih stranaka za Savez nezavisnih socijaldemokrata (SNSD) i Ujedinjenu Srpsku

Član 1.

(1) Sve isplate budžetskih sredstava u svrhu finansiranja političkih stranaka SNSD i Ujedinjena Srpska u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine, Parlamentu Federacije Bosne i Hercegovine, Narodnoj skupštini Republike Srpske, kantonalnim skupštinama, gradskim i općinskim skupštinama/vijećima i Skupštini Brčko distrikta Bosne i Hercegovine odmah se obustavljaju.

(2) Sva sredstva čija je isplata obustavljena bit će prenesena na poseban račun koji će biti otvoren u Centralnoj banci Bosne i Hercegovine.

(3) Obustava isplate budžetskih sredstava u svrhu finansiranja političkih stranaka predviđena u stavovima (1) i (2) ovog člana bit će ukinuta na osnovu ili nakon pozitivne ocjene od strane visokog predstavnika o poštivanju Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini odnosno procjeni bilo kojih drugih relevantnih okolnosti koje visoki predstavnik ocijeni opravdanim.

(4) Iznosi obustavljenih sredstava predviđeni na svim nivoima vlasti u svrhu finansiranja političkih stranaka za relevantnu godinu neće se smatrati neizmirenom finansijskom obavezom prema SNSD-u i Ujedinjenoj Srpskoj.

(5) Nakon ukidanja obustave kako je predviđena u stavu (3) ovog člana, visoki predstavnik će donijeti odluku o namjeni sredstava akumuliranih na posebnom računu.

Član 4.

Ova Odluka će imati prvenstvo u odnosu na bilo koje nekonzistentne odredbe bilo kog zakona, propisa ili akta, bilo postojećeg, bilo budućeg. Ova Odluka izravno se primjenjuje i nije potrebna nijedna dodatna radnja radi osiguranja njenog pravnog dejstva.

Član 5.

Radi otklanjanja svake sumnje, ovim se izričito izjavljuje i propisuje da je visoki predstavnik utvrdio svaku pojedinu odredbu sadržanu u ovoj Odluci u skladu sa svojim međunarodnim mandatom i da stoga ne mogu biti predmet preispitivanja od strane sudova Bosne i Hercegovine, niti sudova njenih entiteta, niti bilo kojeg drugog tijela, te da se pred bilo kojim sudom ni u jednom trenutku ne može pokrenuti postupak u vezi s obavezama izvršenim saglasno tim odredbama.

Član 7. stav (1)

Ova Odluka stupa na snagu odmah po objavljivanju na službenoj internetskoj stranici Ureda visokog predstavnika.

24. Smjernice i izvještaj o finansiranju političkih stranaka broj CDL-INF(2001)008-e, Venecijanska komisija (usvojeni na 46. plenarnoj sjednici održanoj 9. i 10. marta 2001. godine; dostupno na https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-INF(2001)008-e), u relevantnom dijelu glasi:

Venecijanska komisija:

Promovirajući osnovne principe demokratije, vladavine prava i zaštite ljudskih prava, te u kontekstu poboljšanja demokratske sigurnosti za sve;

Sa zabrinutošću primjećujući probleme vezane za nezakonito finansiranje političkih stranaka koji su nedavno otkriveni u određenom broju država članica Vijeća Evrope;

Uzimajući u obzir bitnu ulogu političkih stranaka unutar demokratije i smatrajući da je sloboda udruživanja, uključujući i slobodu političkog udruživanja, osnovna sloboda zaštićena Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i jedan je od temelja istinske demokratije, kao što je ona predviđena Statutom Vijeća Evrope;

Posvećujući posebnu pažnju praksi država u oblasti finansiranja političkih stranaka;

Prepoznajući potrebu za daljnjim unapređenjem standarda u ovoj oblasti na osnovu vrijednosti evropskog pravnog naslijeđa;

Usvojila je sljedeće smjernice:

1. U smislu ovih smjernica, politička stranka je udruženje osoba čiji je jedan od ciljeva učešće u upravljanju javnim poslovima predstavljanjem kandidata na slobodnim i demokratskim izborima.

2. Takve političke stranke mogu tražiti i primati sredstva putem javnog ili privatnog finansiranja.

A. Redovno finansiranje

a. Javno finansiranje

3. Javno finansiranje mora biti usmjereno na svaku stranku zastupljenu u parlamentu.

4. Međutim, kako bi se osigurale jednake mogućnosti za različite političke snage, javno finansiranje bi se moglo proširiti i na politička tijela koja predstavljaju značajan dio biračkog tijela i predlažu kandidate za izbore. Zakonodavac bi nivo finansiranja mogao periodično određivati, u skladu s objektivnim kriterijima.

Porezne olakšice mogu se odobriti za djelovanje koje je strogo povezano s političkom aktivnošću stranaka.

5. Finansiranje političkih stranaka iz javnih sredstava mora biti pod uvjetom da računi političkih stranaka budu podložni kontroli konkretnih javnih organa (npr. Kancelarija revizora). Države će promovirati politiku finansijske transparentnosti političkih stranaka koje imaju koristi od javnog finansiranja.

25. Kodeks dobre prakse u izbornim pitanjima (Smjernice i obrazloženi izvještaj), Venecijanska komisija (usvojeno na 51. i 52. plenarnoj sjednici koje su održane 5. i 6. jula 2002. godine i 17. i 18. oktobra 2002. godine; dostupno na https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2002)023rev2-cor-e), u relevantnom dijelu glasi:

SMJERNICE O IZBORIMA

2.3. Jednakost mogućnosti

a. Jednakost mogućnosti mora biti zagarantirana kako za stranke tako i za kandidate. To podrazumijeva neutralan stav državnih vlasti, posebno u pogledu:

i. predizborne kampanje;

ii. izvještavanja u medijima, posebno u javnim medijima;

iii. javnog finansiranja stranaka i kampanja.

OBRAZLOŽENJE

2.3 Jednakost mogućnosti

18. Jednakost mogućnosti mora biti osigurana između stranaka i kandidata i treba podstaći državu da bude nepristrasna prema njima i da na sve jednako primjenjuje isti zakon. Posebno, zahtjev za neutralnost primjenjuje se na predizbornu kampanju i izvještavanje u medijima, posebno u javnim medijima, kao i na javno finansiranje stranaka i kampanja. To znači da postoje dva moguća tumačenja jednakosti: "striktna" jednakost ili "proporcionalna" jednakost. "Striktna" jednakost znači da se prilikom postupanja prema političkim strankama ne uzima u obzir njihova trenutna snaga u parlamentu ili među biračima. Mora se primjenjivati na korištenje javnih objekata u svrhu predizborne kampanje (na primjer, lijepljenje plakata, poštanske usluge i sl., javni protesti, javne sale za sastanke). "Proporcionalna" jednakost podrazumijeva da je postupanje prema političkim strankama proporcionalno broju glasova. Jednakost mogućnosti (striktna i/ili proporcionalna) primjenjuje se posebno na vrijeme emitiranja na radiju i televiziji, javna sredstva i druge oblike podrške. Određeni oblici podrške mogu s jedne strane biti podvrgnuti striktnoj jednakosti, a s druge strane proporcionalnoj jednakosti.

[…]

21. Pitanje finansiranja, a posebno potrebe da ono bude transparentno, bit će naknadno razmotreno. (Poglavlje II.3.5.)

[…]

II. Uvjeti za provođenje principa

58. Osnovni principi evropskih izbornih sistema mogu se garantirati samo ako su ispunjeni određeni opći uvjeti.

• Prvi opći uvjet je uvažavanje osnovnih ljudskih prava, a posebno slobode izražavanja, okupljanja i udruživanja, bez kojih ne može biti istinske demokratije;

• Drugo, izborni zakon mora uživati određenu stabilnost koja ga štiti od stranačkih političkih manipulacija;

• Konačno, i iznad svega, mora se osigurati niz procesnih garancija, posebno u pogledu organizacije glasanja.

[…]

2. Regulatorni nivoi i stabilnost izbornog zakona

[…]

63. Stabilnost zakona je ključna za kredibilitet izbornog procesa, koji je sam po sebi bitan za konsolidaciju demokratije. […]

3.5. Finansiranje

107. Reguliranje finansiranja političkih stranaka i predizbornih kampanja je još jedan važan faktor u regularnosti izbornog procesa.

108. Prije svega, finansiranje mora biti transparentno; takva transparentnost je neophodna bez obzira na nivo političkog i ekonomskog razvoja određene zemlje.

[…]

111. Treba imati na umu da se u oblasti javnog finansiranja stranaka ili kampanja primjenjuje princip jednakosti mogućnosti ("striktna" ili "proporcionalna" jednakost). Sve stranke zastupljene u parlamentu moraju u svim slučajevima ispunjavati uvjete za javno finansiranje. Međutim, kako bi se osigurala jednakost mogućnosti za sve različite političke snage, javno finansiranje može se proširiti i na političke strukture koje predstavljaju veliki dio biračkog tijela i ističu kandidate na izborima. Uz finansiranje političkih stranaka iz javnih sredstava mora ići nadzor nad računima stranaka od određenih javnih tijela (npr. Kancelarija glavnog revizora). Države bi trebale podsticati politiku finansijske otvorenosti od političkih stranaka koje primaju javna sredstva.

26. Finansiranje političkih partija, Vijeće Evrope, Parlamentarna skupština, Preporuka broj 1516 (2001), dostupna na https://pace.coe.int/en/files/16907/html, u relevantnom dijelu glasi:

[…]

3. Kako bi održale i povećale povjerenje građana u svoje političke sisteme, države članice Vijeća Evrope moraju usvojiti pravila koja reguliraju finansiranje političkih stranaka i predizbornih kampanja.

4. Skupština smatra da se opći principi na kojima bi se ova pravila trebala zasnivati moraju formulirati na evropskom nivou.

[…]

6. Uvjeti u kojima političke stranke obavljaju svoje aktivnosti promijenili su se posljednjih decenija i danas su im potrebna značajna finansijska sredstva kako bi stekle vidljivost i dobile političku podršku za svoje ideje. Stoga, Skupština smatra da mehanizmi regulacije moraju uzeti u obzir ove realnosti i osnažiti političke stranke da dobiju dovoljna sredstva za obavljanje svojih zadataka i funkcija.

7. Skupština smatra da pravila o finansiranju političkih stranaka i predizbornih kampanja moraju biti zasnovana na sljedećim principima: razumna ravnoteža između javnog i privatnog finansiranja, pravični kriteriji za raspodjelu državnih priloga strankama, stroga pravila u vezi s privatnim donacijama, limit za troškove stranaka povezane s predizbornim kampanjama, potpuna transparentnost računa, uspostavljanje nezavisnog revizorskog tijela i ozbiljne sankcije za one koji krše pravila.

8. Shodno tome, Skupština smatra da:

a. Što se tiče izvora finansiranja

i. Države bi trebale podsticati učešće građana u aktivnostima političkih stranaka, uključujući i njihovu finansijsku podršku strankama. Treba prihvatiti da članarine, tradicionalni i nesporni izvori finansiranja nisu dovoljni ako se uzmu u obzir sve veći troškovi političkog nadmetanja.

ii. Političke stranke bi trebale primati finansijske priloge iz državnog budžeta kako bi se spriječila zavisnost od privatnih donatora i garantirala jednakost šansi među političkim strankama. Državni finansijski prilozi bi, s jedne strane, trebali biti izračunati u omjeru s političkom podrškom koju stranke uživaju, procijenjeni na osnovu objektivnih kriterija kao što su broj datih glasova ili broj osvojenih parlamentarnih mjesta, a s druge strane, omogućiti novim strankama da uđu na političku arenu i da se takmiče pod poštenim uvjetima sa etabliranijim strankama.

iii. Državna podrška ne bi trebala prelaziti nivo koji je striktno potreban za postizanje prethodno navedenih ciljeva, jer pretjerano oslanjanje na državno finansiranje može dovesti do slabljenja veza između stranaka i njihovog biračkog tijela.

iv. Pored svojih finansijskih priloga, države mogu indirektno doprinijeti finansiranju političkih stranaka na osnovu zakona, na primjer pokrivanjem troškova poštarine i sala za sastanke, podržavanjem stranačkih medija, omladinskih organizacija i istraživačkih instituta; a također i davanjem poreznih podsticaja.

9. Skupština stoga preporučuje da Komitet ministara:

[…]

ii. pozove države članice da usvoje propise o finansiranju političkih stranaka i predizbornih kampanja na osnovu prethodno formuliranih principa koji se odražavaju u smjernicama Vijeća Evrope.

[…]

27. Preporuka broj Rec(2003)4 državama članicama o zajedničkim pravilima protiv korupcije u finansiranju političkih stranaka i predizbornih kampanja (Odbor ministara Vijeća Evrope, usvojeno 8. aprila 2003. godine na 835. sastanku zamjenika ministara; dostupno na https://rm.coe.int/16806cc1f1) u relevantnom dijelu glasi:

Dodatak

Zajednička pravila protiv korupcije u finansiranju političkih stranaka i predizbornih kampanja

I. Vanjski izvori finansiranja političkih stranaka

Član 1. Javna i privatna podrška političkim strankama

Država i njeni građani imaju pravo podržavati političke stranke.

Država treba pružiti podršku političkim strankama. Državna podrška treba biti ograničena na priloge u razumnom obimu. Državna podrška može biti finansijska.

U pogledu raspodjele državne podrške treba primjenjivati objektivne, pravične i razumne kriterije.

Države trebaju osigurati da bilo kakva podrška od države i/ili građana ne ometa nezavisnost političkih stranaka.

28. Smjernice o regulaciji političkih stranaka (koje su izradili OSCE/ODIHR i Venecijanska komisija, a koje je Venecijanska komisija usvojila na svojoj 84. plenarnoj sjednici održanoj 15. i 16. oktobra 2010. godine, CDL-AD(2010)024); dostupno na https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2010)024-e) u relevantnom dijelu glasi:

3. Javno finansiranje

(a) Važnost javnog finansiranja

176. Javno finansiranje i prateći propisi (uključujući ograničenja potrošnje, objavljivanje i nepristrasnu provedbu) osmišljeni su i usvojeni širom svijeta kao potencijalno sredstvo za sprečavanje korupcije, podršku važnoj ulozi koju igraju političke stranke i uklanjanje prekomjernog oslanjanja na privatne donatore. Takvi sistemi finansiranja imaju za cilj osigurati da sve stranke mogu učestvovati na izborima u skladu s principom jednakih mogućnosti, čime se jača politički pluralizam i pomaže u osiguravanju pravilnog funkcioniranja demokratskih institucija. Općenito, propisi trebaju da stvore ravnotežu između javnih i privatnih priloga kao izvora finansiranja političkih stranaka. Ni u kojem slučaju raspodjela javnog finansiranja ne smije ograničavati ili ometati nezavisnost političke stranke.

177. Iznos javnog finansiranja dodijeljen strankama mora biti pažljivo osmišljen kako bi se osigurala korisnost takvog finansiranja, a da se pritom ne eliminira potreba za privatnim prilozima ili poništi utjecaj pojedinačnih donacija. Iako priroda izbora i kampanja u različitim državama onemogućava utvrđivanje univerzalno primjenjivog iznosa finansiranja, propisi treba da uspostave mehanizme revizije usmjerene na periodično utvrđivanje utjecaja sistema javnog finansiranja i potrebe (kao takve) za izmjenom iznosa finansijske raspodjele. Generalno, subvencije bi trebale biti značajne kako bi se ispunio cilj podrške, ali ne bi trebale biti jedini izvor prihoda i ne bi trebale stvarati uvjete za prekomjernu zavisnost od državne podrške.

(b) Finansijska podrška

178. Propisi treba da eksplicitno dozvole da državna podrška političkim strankama može biti finansijska. Raspodjela javnog novca političkim strankama često se smatra sastavnim dijelom uvažavanja principa jednakih mogućnosti za sve kandidate, posebno tamo gdje državni mehanizam finansiranja uključuje posebne odredbe za žene i manjine. Tamo gdje se strankama dodjeljuje finansijska podrška relevantni propisi treba da razviju jasne smjernice za određivanje iznosa takvih sredstava, koja bi trebala biti dodijeljena primaocima na objektivan i nepristrasan način.

(c) Drugi oblici javne podrške

179. Pored direktnog finansiranja, država može ponuditi podršku strankama na razne druge načine, uključujući porezne olakšice za stranačke aktivnosti, dodjelu besplatnog medijskog vremena ili besplatno korištenje javnih sala za sastanke u svrhu predizbornih aktivnosti. U svim takvim slučajevima, i finansijska i nenovčana podrška moraju se davati na osnovu jednakih mogućnosti svim strankama i kandidatima (uključujući žene i manjine). Iako "jednakost" možda nije apsolutna, sistem za određivanje proporcionalne (ili pravične) raspodjele državne podrške (bilo finansijske ili nenovčane) mora biti objektivan, pravičan i razuman.

[…]

(e) Uvjeti za dobijanje javnog finansiranja

188. Određeni stepen javnog finansiranja trebao bi biti dostupan svim strankama zastupljenim u parlamentu. Međutim, radi promoviranja političkog pluralizma, idealno bi bilo da se dio finansiranja proširi van stranaka zastupljenih u parlamentu na sve stranke koje predstavljaju minimalni nivo podrške građana i predstavljaju kandidate na izborima. Ovo je posebno važno u slučaju novih stranaka, kojima se mora dati poštena prilika da se takmiče s postojećim strankama.

[…]

190. Javno finansiranje pružanjem povećanih resursa političkim strankama može povećati politički pluralizam. Kao takvo, razumno je da propisi zahtijevaju od stranke da bude reprezentativna za minimalni nivo biračkog tijela prije primanja sredstava. Međutim, budući da uskraćivanje javnog finansiranja može dovesti do smanjenja pluralizma i političkih alternativa, prihvatljiva dobra praksa je da se donesu jasne smjernice o tome kako nove stranke mogu ispunjavati uvjete za finansiranje te da se javno finansiranje proširi van stranaka zastupljenih u parlamentu. Treba razmotriti sistem za utvrđivanje ispunjavanje uvjeta kako bi se osiguralo da se biračima daju političke alternative potrebne za pravi izbor.

29. Smjernice o regulaciji političkih stranaka – drugo izdanje (koje su izradili OSCE/ODIHR i Venecijanska komisija, a koje je Venecijanska komisija usvojila na svojoj 125. online plenarnoj sjednici održanoj 11. i 12. decembra 2020. godine, studija broj 881/2017, CDL-AD(2020)032; dostupno na https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2020)032-e) u relevantnom dijelu glase:

DIO IV. FINANSIRANJE POLITIČKIH STRANAKA I PREDIZBORNIH KAMPANJA

1. Finansiranje

204. Političkim strankama su potrebna odgovarajuća sredstva kako bi ispunjavale svoje osnovne funkcije, kako tokom tako i između izbornih perioda. Istovremeno, reguliranje finansiranja političkih stranaka je ključno kako bi se garantirala nezavisnost stranaka od neprimjerenog utjecaja privatnih donatora, kao i državnih i javnih tijela, kako bi se osiguralo da stranke imaju priliku da se takmiče u skladu s principom jednakih mogućnosti i kako bi se osigurala transparentnost u političkom finansiranju. […]

3. Javno finansiranje

232. Javno finansiranje i prateći propisi, uključujući one koji se odnose na ograničenja potrošnje, objavljivanje i nepristrasno provođenje, osmišljeni su i usvojeni u mnogim državama kao potencijalno sredstvo za podršku političkim strankama u važnoj ulozi koju igraju, sprečavanje korupcije i uklanjanje neprimjerenog oslanjanja na privatne donatore. Takvi sistemi finansiranja trebali bi također imati za cilj osigurati da sve stranke, uključujući opozicione stranke, male stranke i nove stranke, mogu da se takmiče na izborima u skladu s principom jednakih mogućnosti, čime se jača politički pluralizam i pomaže u osiguravanju pravilnog funkcioniranja demokratskih institucija. Generalno, propisi treba da stvore ravnotežu između javnih i privatnih priloga kao izvora finansiranja političkih stranaka. Ni u kojem slučaju raspodjela javnog finansiranja ne bi trebala ograničavati ili ometati nezavisnost političke stranke.

[…]

235. Pored direktnog finansiranja, država može ponuditi podršku strankama na razne druge načine, uključujući porezne olakšice za stranačke aktivnosti, pravičan pristup besplatnom medijskom vremenu (uključujući i tamo gdje postoje ograničenja plaćenog oglašavanja tokom predizbornih kampanja), besplatnu poštarinu za publikacije ili besplatno korištenje javnih sala za sastanke za stranačke aktivnosti. U svim takvim slučajevima, i finansijska i nenovčana podrška moraju se pružati na osnovu jednakih mogućnosti za sve stranke. Iako "jednakost" možda nije apsolutna, sistem za određivanje proporcionalne (ili pravične) raspodjele finansijske ili nenovčane državne podrške mora biti objektivan, pravičan i razuman.

V. Dopustivost

30. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. tačka a) Pravila Ustavnog suda.

31. Član VI/3. Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

Član VI/3. Jurisdikcija

Ustavni sud će podržavati ovaj Ustav.

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

[…]

- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

32. Član 19. tačka a) Pravila Ustavnog suda glasi:

Član 19.

Zahtjev nije dopustiv ako postoji neki od sljedećih slučajeva:

a) Ustavni sud nije nadležan za odlučivanje;

[…]

a) U odnosu na zahtjev za ispitivanje zakonitosti

33. Podnosilac zahtjeva tvrdi, između ostalog, da je sporni zakon suprotan odredbama čl. 1, 2, 4, 5, 10, 11. i 16. Zakona o izvršenju budžeta RS za 2025. godinu i čl. 3, 7, 10, 14, 15, 20, 30, 31, 38. i 39. Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske. U vezi s tim, Ustavni sud zapaža da odredba člana VI/3. Ustava Bosne i Hercegovine ne propisuje nadležnost Ustavnog suda da ocjenjuje zakonitost općenito (vidi Odluku o dopustivosti i meritumu broj U-18/14 od 9. jula 2015. godine, tačka 28, dostupnu na www.ustavnisud.ba). U konkretnom slučaju radi se o zakonima koje je donijela Narodna skupština RS. Prema tome, ovdje se ne radi o dvije institucije BiH koje bi mogle imati konkurentnu nadležnost u odnosu na isto pitanje, pa stoga ne postoji ni spor o tom pitanju. Osim toga, Ustavni sud je u svojoj praksi protumačio da spor ne može proizlaziti iz redovnih pozitivnopravnih propisa, već se mora ticati određenog pitanja koje je regulirano samim Ustavom Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti broj U-12/08 od 30. januara 2009. godine, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 62/09, tačka 7). Shodno tome, slijedi da Ustavni sud nema nadležnost da ocjenjuje usklađenost zakona istog ranga, koje je donijelo isto zakonodavno tijelo, tj. Narodna skupština RS u konkretnom slučaju.

34. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud zaključuje da nema nadležnost da odlučuje o zahtjevu za ispitivanje zakonitosti spornog zakona u odnosu na odredbe Zakona o izvršenju budžeta RS za 2025. godinu i Zakona o budžetskom sistemu RS. Zbog toga, Ustavni sud, na osnovu odredbe člana 19. tačka a) Pravila Ustavnog suda, zaključuje da zahtjev u tom dijelu nije dopustiv.

b) U odnosu na zahtjev za ispitivanje ustavnosti

35. U vezi s dijelom zahtjeva koji se odnosi na ispitivanje usklađenosti spornog zakona, odnosno pojedinih njegovih određenih odredaba s ustavnim principom vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, te u odnosu na zabranu diskriminacije iz člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, te člana 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, kao i člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, Ustavni sud zapaža da se radi o ovlaštenom podnosiocu iz člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine. Također, Ustavni sud zapaža da se zahtjevom traži ocjena usklađenosti spornog zakona koji je donijelo zakonodavno tijelo jednog entiteta s odredbama Ustava Bosne i Hercegovine, iz čega slijedi da nesporno postoji nadležnost Ustavnog suda za odlučivanje. Osim toga, Ustavni sud smatra da ne postoje drugi razlozi nedopustivosti iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda. Stoga, Ustavni sud smatra da su ispunjeni uvjeti za razmatranje merituma predmeta.

VI. Meritum

36. Podnosilac zahtjeva u suštini navodi da je sporni zakon neustavan jer je ukinuta mogućnost finansiranja političkih, odnosno parlamentarnih stranaka iz budžeta. U vezi s tim ukazuje na kršenje odredbe člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine, člana II/4. Ustava Bosne i Hercegovine, člana 14. Evropske konvencije, člana 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, člana 26. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, kao i člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine.

37. U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća da je članom 31. Pravila Ustavnog suda utvrđeno da "pri odlučivanju Ustavni sud, u pravilu, ispituje da li postoje samo one povrede koje su iznesene u zahtjevu/apelaciji". Dakle, u pravilu, Ustavni sud odlučuje samo o navodima, razlozima, argumentima, činjenicama itd. i povredama koje su iznesene u zahtjevu. Međutim, Ustavni sud je u svojoj praksi već dolazio do zaključka da u pojedinom slučaju, iako je striktno vezan za sadržaj zahtjeva u činjeničnom dijelu, nije strogo vezan i za pravnu kvalifikaciju iz zahtjeva, i to u slučaju ako se iz činjeničnog dijela zahtjeva može očigledno zaključiti da se on odnosi na neko drugo pitanje iz Ustava Bosne i Hercegovine, a po principu iura novit curia (sud zna pravo; vidi Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu broj U-23/18 od 5. jula 2019. godine, tačka 17, i U-2/20 od 26. novembra 2020. godine, tačka 15, dostupne na internetskoj stranici www.ustavnisud.ba). S obzirom na to da se navodi podnosioca zahtjeva u suštini odnose na pitanja javnog finansiranja političkih partija, Ustavni sud će te navode ispitati s aspekta garancija prava iz člana II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 11. Evropske konvencije.

38. Član II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

Sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava i slobode iz stava 2. ovog člana, što uključuje:

i) Slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja s drugima.

39. Član 11. Evropske konvencije glasi:

Član 11.
Sloboda okupljanja i udruživanja

1. Svako ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja s drugima, uključujući i pravo da osniva sindikat i da mu pristupa radi zaštite svojih interesa.

2. Za ostvarivanje ovih prava ne smiju se postavljati nikakva ograničenja, osim onih koja su propisana zakonom i koja su neophodna u demokratskom društvu u interesu nacionalne sigurnosti ili javne sigurnosti, radi sprečavanja nereda ili kriminala, zaštite zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih. Ovim članom ne sprečava se zakonito ograničavanje ostvarivanja ovih prava pripadnicima oružanih snaga, policije ili državne uprave.

Političke partije

40. Prema praksi Evropskog suda, političke stranke predstavljaju oblik udruživanja bitan za pravilno funkcioniranje demokratije. S obzirom na važnost demokratije unutar sistema Evropske konvencije, nema sumnje da političke partije spadaju u područje primjene člana 11. Evropske konvencije (vidi Evropski sud, Yeşiller ve Sol Gelecek Partisi protiv Turske, presuda od 10. maja 2022. godine, predstavka broj 41955/14, tačka 43. s daljnjim referencama). Ustavni sud ukazuje na to da mjere javnih vlasti koje imaju finansijske posljedice po političke partije mogu utjecati na sposobnosti političke partije (i njenih članova) da učestvuju na parlamentarnim izborima. Međutim, takve posljedice se "ni u kojem slučaju ne mogu smatrati ničim drugim osim 'sekundarnim' ili 'usputnim učincima' donesene mjere", zbog čega se suštinsko ispitivanje takvih predmeta vrši prvenstveno kroz standarde člana 11. Evropske konvencije (vidi Evropski sud, Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde protiv Francuske, presuda od 7. juna 2007. godine, predstavka broj 71251/01, tačka 34. s daljnjim referencama).

41. S obzirom na bitnu ulogu političkih stranaka u osiguravanju pluralizma i pravilnog funkcioniranja demokratije, svaka mjera preduzeta protiv njih utječe i na slobodu udruživanja i, posljedično, na demokratiju u dotičnoj državi (vidi Evropski sud, Republikanska stranka Rusije protiv Rusije, presuda od 12. aprila 2011. godine, predstavka broj 12976/07, tačka 78. s daljnjim referencama). Stoga će Ustavni sud ispitati da li je spornim zakonom došlo do miješanja u prava zagarantirana članom 11. Evropske konvencije i, ako jeste, da li je miješanje bilo opravdano s obzirom na zahtjeve stava 2. tog člana.

Da li je bilo miješanja

42. Ustavni sud najprije primjećuje da se spornim zakonom suštinski mijenja model finansiranja političkih organizacija u RS, koji je funkcionirao više godina, tako što se ukidaju budžetska davanja i mijenjaju ograničenja za dobrovoljne priloge, tj. donacije koje mogu dati pravna lica političkim organizacijama u jednoj kalendarskoj godini. U pogledu pitanja da li takve izmjene predstavljaju miješanje javne vlasti u prava iz člana 11. Evropske konvencije, Ustavni sud podsjeća na stav Evropskog suda da uskraćivanje javnog finansiranja predstavlja oblik miješanja u pravo na slobodu udruživanja iz člana 11. Evropske konvencije (op. cit., Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde protiv Francuske, tač. 36–38). Stoga, Ustavni sud smatra da promjena pravnog okvira finansiranja političkih organizacija kojim se onemogućava javno finansiranje političkih organizacija i čini ih zavisnim od donacija utječe na njihovu finansijsku sposobnost da održavaju infrastrukturu, plaćaju zaposlenike i provode svoj politički program. Prema tome, Ustavni sud nema sumnje da je mjerama iz spornog zakona došlo do miješanja u prava iz člana 11. Evropske konvencije.

Opravdanost miješanja

43. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud zaključuje da su ispunjeni uvjeti za razmatranje da li je miješanje bilo opravdano. Pri ocjeni opravdanosti miješanja Ustavni sud naglašava da će miješanje predstavljati kršenje člana 11. Evropske konvencije, osim ako nije bilo "propisano zakonom", nije težilo ostvarenju jednog ili više legitimnih ciljeva iz stava 2. navedenog člana i nije bilo "neophodno u demokratskom društvu" za postizanje tih ciljeva.

a) Propisano zakonom

44. U konkretnom slučaju je nesporno da je miješanje bilo propisano zakonom, odnosno da sporni zakon predstavlja osnov miješanja u smislu člana 11. Evropske konvencije.

b) Legitiman cilj

45. Ustavni sud naglašava da, prema praksi Evropskog suda, svako miješanje u pravo na slobodu udruživanja mora težiti barem jednom od legitimnih ciljeva navedenih u članu 11. stav 2. Evropske konvencije, a to su državna sigurnost, javni red i mir, sprečavanje nereda ili kriminala, zaštita zdravlja ili morala i zaštita prava i sloboda drugih. Izuzeci od slobode udruživanja moraju se usko tumačiti tako da je njihovo nabrajanje strogo iscrpno i da je njihova definicija nužno ograničavajuća (vidi Evropski sud, Sagir i ostali protiv Grčke, presuda od 24. juna 2025. godine, predstavka broj 34724/18, tačka 36. s daljnjim referencama). Također, samo uvjerljivi i jaki razlozi mogu opravdati ograničenja slobode udruživanja takvih stranaka (vidi Evropski sud, Ujedinjena komunistička stranka Turske i drugi protiv Turske, presuda od 30. januara 1998. godine, predstavka broj 19392/92, tačka 46. s daljnjim referencama).

46. Sumirajući obrazloženja sadržana u odgovoru na zahtjev Narodne skupštine RS, Ustavni sud zapaža da je donošenje spornog zakona suštinski sadržavalo dva cilja kojem se težilo. S jedne strane, primarni motiv za donošenje spornog zakona predstavlja reakciju zakonodavca (Narodna skupština RS) na prethodno donesenu odluku visokog predstavnika (od 24. aprila 2025. godine) u vezi s obustavljanjem svih isplata budžetskih sredstava za dvije političke stranke koje čine vladajuću koaliciju u RS. Takvom reakcijom, odnosno spornim zakonskim rješenjem, Narodna skupština je nastojala da anulira navodno uspostavljenu neravnopravnost u finansiranju između navedene dvije vladajuće političke partije u odnosu na ostale parlamentarne političke partije u RS. Međutim, navedeni motiv, odnosno razlog, prema ocjeni Ustavnog suda, ne može u ustavnom i konvencijskom smislu imati karakter "legitimnog cilja" iz stava 2. člana 11. Evropske konvencije. Naime, zahtjev za usko tumačenje izuzetaka od prava na slobodu okupljanja primjenjuje se i na legitimne ciljeve nabrojane u stavu 2. člana 11. Evropske konvencije. Prije svega, u konkretnom slučaju je nesporno da ti razlozi ne korespondiraju s državnom sigurnošću, javnim redom i mirom, sprečavanjem nereda ili kriminala te zaštitom zdravlja ili morala. Navedeni prvi cilj se teoretski može dovesti u vezu sa "zaštitom prava i sloboda drugih" u kontekstu dvije političke partije koje čine vladajuću koaliciju u RS. Međutim, Ustavni sud smatra da se u suštini radilo o zloupotrebi zakonodavnih ovlaštenja s ciljem zaobilaženja obavezujućih odluka visokog predstavnika koji je postupao u skladu sa svojim ovlaštenjima. U vezi s tim, Ustavni sud naglašava da djelovanje visokog predstavnika podrazumijeva, između ostalog, i donošenje obavezujućih odluka koje se smatraju neophodnim s ciljem lakšeg rješavanja spornih situacija, dok je pitanje vremena donošenja takvih odluka u neposrednoj vezi s pitanjem načina vršenja njegovih ovlaštenja iz Aneksa X Općeg okvirnog sporazuma (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-27/22 od 23. marta 2023. godine, tačka 79). Pri tome, Ustavni sud posebno konstatira da se u okolnostima konkretnog predmeta radilo o ad hoc djelovanju, te da je njegova odluka o obustavljanju isplate budžetskih sredstava dvjema političkim partijama iz RS temporalnog, odnosno uvjetovanog karaktera i nema erga omnes djelovanje, kao što je to slučaj sa spornim zakonom. Osim toga, navedeni proklamirani primarni cilj za donošenje spornog zakona dovodi u pitanje i princip pravne sigurnosti, odnosno ustavni princip vladavine prava iz člana I/2. Ustava Bosne i Hercegovine. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud ne može prihvatiti argumente Narodne skupštine RS u vezi s legitimitetom navedenog prvog cilja budući da manifestira diskrepanciju sa stavom Evropskog suda da cijela struktura Evropske konvencije počiva na općoj pretpostavci da javne vlasti u državama ugovornicama djeluju u dobroj vjeri (vidi Yüksel Yalçınkaya protiv Turske, presuda od 26. septembra 2023. godine (Veliko vijeće), predstavka broj 15669/20, tačka 317. s daljnjim referencama).

47. Kao drugi cilj donošenja spornog zakona Narodna skupština RS je navela da će ukidanje javnog finansiranja doprinijeti ostvarenju značajnih ušteda kako u budžetu RS tako i u budžetima jedinica lokalne samouprave tog entiteta. Dodatno je ukazano da će se ranija izdvajanja za budžetska sredstva za političke organizacije preusmjeriti u svrhe koje su od općeg interesa za sve građane RS (na primjer za izgradnju ili rekonstrukciju škola, bolnica, sportskih terena, igrališta i slično). U odnosu na te razloge, Ustavni sud prihvata da navedeno predstavlja "legitiman cilj" u smislu člana 11. Evropske konvencije, odnosno ograničenje koje korespondira s općom ekonomskom dobrobiti građana RS i tiče se "zaštite prava i sloboda drugih", u smislu stava 2. navedenog člana.

c) Neophodno u demokratskom društvu

48. Evropski sud je u svojoj praksi zauzeo stav da je pravo na slobodu udruživanja jedan od temelja demokratskog društva, podložno nizu izuzetaka koji se moraju usko tumačiti, a potreba za bilo kakvim ograničenjima mora biti uvjerljivo utvrđena. Prilikom ispitivanja da li se ograničenja prava i sloboda zagarantiranih Evropskom konvencijom mogu smatrati "neophodnim u demokratskom društvu" države ugovornice uživaju određenu, ali ne i neograničenu slobodu procjene. U svakom slučaju, na Evropskom sudu je da donese konačnu odluku o kompatibilnosti ograničenja s Evropskom konvencijom, a to treba učiniti procjenom okolnosti konkretnog slučaja. Pri tome, Ustavni sud podsjeća na opći stav Evropskog suda da demokratija predstavlja osnovni element "evropskog javnog poretka". S obzirom na vrlo jasnu vezu između Evropske konvencije i demokratije, niko ne bi trebao biti ovlašten da se poziva na odredbe Evropske konvencije kako bi oslabio ili uništio ideale i vrijednosti demokratskog društva. Svaki put kada država namjerava da se osloni na princip "demokratije sposobne da se brani" kako bi opravdala miješanje u individualna prava mora pažljivo procijeniti obim i posljedice razmatrane mjere kako bi se osiguralo da se postigne prethodno spomenuta ravnoteža (vidi Rodina i Borisova protiv Latvije, presuda od 10. jula 2025. godine, predstavke br. 2623/16 2299/16, tač. 100. i 104. s daljnjim referencama).

49. Prema praksi Evropskog suda, kada taj sud provodi svoju kontrolu njegov zadatak nije da stav relevantnih nacionalnih vlasti zamijeni svojim stavom, već da, u skladu sa članom 11. Evropske konvencije, preispita odluke koje su te vlasti donijele u vršenju svog diskrecionog prava. To podrazumijeva ograničavanje na utvrđivanje da li je tužena država razumno, pažljivo i u dobroj vjeri vršila svoje diskreciono pravo. Evropski sud razmatra sporno miješanje u svjetlu slučaja u cjelini i ispituje da li je ono bilo "proporcionalno legitimnom cilju koji se želi postići" i da li su razlozi koje su navele nacionalne vlasti da bi ga opravdale "relevantni i dovoljni". Evropski sud se također mora uvjeriti da su nacionalne vlasti primijenile standarde koji su u skladu s principima utjelovljenim u članu 11. Evropske konvencije i, štaviše, da su svoje odluke zasnovale na prihvatljivoj procjeni relevantnih činjenica (op. cit., Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde protiv Francuske, tačka 46. s daljnjim referencama).

50. Prilikom utvrđivanja da li je miješanje "neophodno u demokratskom društvu", Evropski sud je istakao da nacionalnim vlastima ostaje sloboda procjene, čija odluka ostaje podložna preispitivanju Evropskog suda radi usklađenosti sa zahtjevima Evropske konvencije. Prilikom određivanja obima slobode procjene u određenom slučaju, Evropski sud uzima u obzir što je u njemu u pitanju, pri čemu Evropski sud podsjeća na supsidijarnu ulogu mehanizma Evropske konvencije. U pitanjima opće politike ulozi domaćeg kreatora politike treba dati posebnu težinu (vidi, na primjer, Central Unitaria de Traballadores/as protiv Španije, presuda od 17. oktobra 2024. godine, predstavka broj 49363/20, tačka 77. s daljnjim referencama). Svako miješanje mora odgovarati "prijekoj društvenoj potrebi"; stoga pojam "neophodno" nema fleksibilnost izraza kao što su "korisno" ili "poželjno" (vidi, op. cit., Sagir i ostali protiv Grčke, tačka 36. s daljnjim referencama).

51. Općenito govoreći, Ustavni sud prvenstveno ukazuje da je pitanje finansiranja političkih partija u mnogim državama uređeno na različit način, te da postojanje ili nepostojanje javnog finansiranja ne čini per se takav sistem protivan Ustavu Bosne i Hercegovine i Evropskoj konvenciji. Radi se o značajnom političkom pitanju, koje shodno tome spada u slobodu procjene države. Ustavni sud podsjeća da je Evropski sud u kontekstu prava na slobodne izbore, koje je usko vezano za pravo na slobodu i udruživanje (vidi, op. cit., Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde protiv Francuske, tačka 34), ukazao da je u Evropi, kao i u ostatku svijeta, državno finansiranje političkih stranaka usmjereno na sprečavanje korupcije i izbjegavanje pretjeranog oslanjanja stranaka na privatne donatore. Iz toga slijedi da je to finansiranje namijenjeno jačanju političkog pluralizma i doprinosi pravilnom funkcioniranju demokratskih institucija (vidi Evropski sud, Özgürlük ve Dayanışma Partisi (ÖDP) protiv Turske, presuda od 10. maja 2012. godine, predstavka broj 7819/03, tačka 37). Kada je riječ o finansiranju političkih partija u svjetlu relevantnih dokumenata Vijeća Evrope i Venecijanske komisije koji su citirani u relevantnim propisima, može se konstatirati postojanje tendencije u afirmaciji budžetskog, odnosno javnog finansiranja političkih partija. Primarni razlozi za takvo finansiranje leže u sprečavanju zavisnosti političkih partija od privatnih donatora, sprečavanju korupcije i garantiranju jednakih šansi među političkim partijama, pri čemu je neophodno voditi računa da ne dođe do pretjeranog oslanjanja na državno finansiranje koje može dovesti do slabljenja veza između stranaka i njihovih birača. Vijeće Evrope, Venecijanska komisija i OSCE načelno smatraju da je cilj kojem se treba težiti uspostavljanje, putem zakonodavstva, ravnoteže između javnih i privatnih doprinosa kao izvora finansiranja političkih stranaka. Prethodno navedeno doprinosi i povećanju političkog pluralizma, dok uskraćivanje javnog finansiranja može dovesti do smanjenja političkog pluralizma i političkih alternativa (vidi tač. 24–29. ove odluke). Dodatno, Ustavni sud napominje da je Evropski sud politički pluralizam okarakterizirao kao dio "učinkovite političke demokratije" kojom upravlja "vladavina prava", a oboje čine koncepte na koje se odnosi preambula Evropske konvencije (vidi Ukrajina protiv Rusije (Re Crimea) [VV], presuda od 25. juna 2024. godine, predstavke br. 20958/14 i 38334/18, tačka 1379. s daljnjim referencama).

52. Prema tome, ostaje da se u konkretnom slučaju utvrdi da li je ukidanje javnog, odnosno budžetskog finansiranja proporcionalno legitimno prihvaćenom cilju koji se želi postići. Naime, Ustavni sud smatra da prilikom ograničenja ljudskih prava koja proizlaze iz općih mjera koje su propisane zakonom zakonodavac ima obavezu da pažljivo procijeni potrebu za takvim ograničenjima, uključujući i legitimne ciljeve, alternativne mjere i proporcionalnost. To u okolnostima konkretnog slučaja podrazumijeva procjenu utjecaja navedenog zakonskog rješenja na sposobnost političkih stranaka da se bave političkim aktivnostima u entitetu RS, odnosno državi BiH. Taj poseban faktor mora se uzeti u obzir prilikom ispitivanja da li je miješanje bilo "neophodno".

53. Kada je riječ o Bosni i Hercegovini, Ustavni sud ukazuje da je finansiranje političkih stranaka uređeno Izbornim zakonom BiH i Zakonom o finansiranju političkih stranaka na nivou BiH. Radi se, dakle, o zakonima koji su usvojeni na državnom nivou. Izbornim zakonom BiH je u članu 15.1 propisano finansiranje izborne kampanje, pri čemu se u pogledu sredstava za finansiranje navedenih troškova zakon referira na izvore finansiranja propisane Zakonom o finansiranju političkih partija koji je usvojila Parlamentarna skupština BiH. S druge strane, potonji zakon u članu 3. stav (1) tačka e) propisuje da se politička partija može finansirati iz budžeta BiH, kao i entitetskih budžeta. Dakle, kako to pravilno zapaža Narodna skupština RS u svom odgovoru, navedena zakonska odredba doista nije imperativne naravi u pogledu javnog, odnosno budžetskog finansiranja. Prema tome, ne može se govoriti o nepoštovanju člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovini jer se ne radi o situaciji gdje je entitetski zakon donesen suprotno proceduri propisanoj državnim zakonom (mutatis mutandis, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-2/24 od 30. maja 2024. godine, tačka 16. s daljnjim referencama).

54. Međutim, Ustavni sud smatra da se odredba člana 3. stav (1) tačka e) Zakona o finansiranju političkih partija ne može posmatrati izolirano, već ju je neophodno dovesti u kontekst kako ustavnih principa sadržanih u Ustavu Bosne i Hercegovine tako i cjelokupno uspostavljenog izbornog sistema BiH u svjetlu relevantnih međunarodnih dokumenata Vijeća Evrope i Venecijske komisije koje su od značaja za tumačenje osnovnih principa demokratije, vladavine prava i zaštite ljudskih prava, kao i poboljšanja demokratske sigurnosti. Prilikom procjene "neophodnosti" miješanja u pravo na slobodu udruživanja od odlučnog značaja je obim miješanja. Stepen miješanja ne može se smatrati apstraktnim i mora se procijeniti u specifičnom kontekstu predmeta. Tako je, primjera radi, Evropski sud zauzeo stav da raspuštanje cijele političke partije i zabrana njenim liderima da obavljaju bilo kakvu sličnu aktivnost u određenom periodu predstavlja "drastičnu mjeru". S druge strane, "blage mjere" bi trebale biti šire prihvatljive (ibid., tačka 49. s daljnjim referencama). Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da ukidanje javnog finansiranja političkih partija nesporno predstavlja "drastičnu mjeru" u smislu člana 11. Evropske konvencije jer se na taj način direktno ugrožava njihov opstanak i rad, a time i politički pluralizam. Ustavni sud ponovo podsjeća da sistemi javnog finansiranja političkih partija imaju cilj da osiguraju da sve stranke mogu učestvovati na izborima u skladu s principom jednakih mogućnosti, čime se jača politički pluralizam i pomaže u osiguravanju pravilnog funkcioniranja demokratskih institucija. Ni u kojem slučaju raspodjela javnog finansiranja ne smije ograničavati ili ometati nezavisnost političke stranke (vidi tač. 28. i 29. ove odluke). Osim toga, Ustavni sud smatra da ukoliko određeno zakonsko ograničenje pogađa samu srž izbornog sistema, zakonodavcu treba priznati samo ograničeno polje slobodne procjene, zbog čega se zahtijevaju naročito uvjerljivi i snažni razlozi kako bi se mogla utvrditi proporcionalnost takvog miješanja u odnosu na opći interes (vidi, mutatis mutandis, Evropski sud, Nacionalni sindikat željezničkih, pomorskih i prometnih radnika protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 8. aprila 2014. godine, predstavka broj 31045/10, tačka 87). Imajući to u vidu, Ustavni sud smatra da zakonsko rješenje iz spornog zakona suštinski zadire u jedan od temelja izbornog sistema, čije se posljedice ogledaju ne samo u finansiranju izborne kampanje već i daljnjeg djelovanja političkih organizacija koje participiraju u političkom životu RS i BiH. Dakle, radi se o dalekosežnim posljedicama.

55. Osim navedenog, treba imati u vidu i ulogu koju imaju političke stranke i kandidati kao subjekti koji imaju sposobnost utjecati na cijeli režim svoje zemlje (vidi Evropski sud, mutatis mutandis, Oran protiv Turske, presuda od 15. aprila 2014. godine, predstavke br. 28881/07 i 37920/07, tačka 64). Iako evropsko izborno naslijeđe u smislu pobrojanih instrumenata Vijeća Evrope i Venecijanske komisije prepoznaje dva dominantna osnovna oblika finansiranja političkih partija (javno i privatno finansiranje), Ustavni sud naglašava da u domaćem kontekstu odsustvo jasno propisanog javnog finansiranja stvara realnu opasnost od narušavanja jednakih mogućnosti u entitetu RS. U tom pogledu, Ustavni sud zapaža da se u kontekstu kako spornog zakona tako i ostalih zakona o finansiranju političkih partija, odnosno organizacija u Bosni i Hercegovini političke partije finansiraju iz dobrovoljnih priloga fizičkih i pravnih lica. U takvim okolnostima potpuno ukidanje javnog finansiranja uz povećanje donacija u praksi bi moglo podsticati "politički klijentelizam", u kojem bi se sredstva privatnih donatora usmjeravala ka strankama na vlasti. Time se opozicione stranke sistemski marginaliziraju, čime se direktno urušava princip jednakih mogućnosti. Osim toga, potonje ne isključuje pravna lica – preduzeća koja je osnovala javna vlast i u čijim se upravljačkim strukturama nalaze lica koja su imenovale vlasti u pogledu davanja donacija. U odsustvu zakonom jasno propisanog javnog finansiranja iz budžeta to ujedno stvara realnu opasnost od pojave narušavanja jednakih mogućnosti za različite političke snage i ugrožavanja principa transparentnosti uslijed potencijalno pristrasnog stava državnih vlasti, odnosno političke partije koja je na vlasti ili čini vlast. Ustavni sud, također, ima u vidu da su spornim zakonom propisane i članarine kao jedan od izvora finansiranja političkih organizacija, ali da je taj tradicionalni izvor finansiranja u praksi Evropskog suda prepoznat kao nedovoljan za pokrivanje troškova koji stalno rastu u kontekstu političke konkurencije i složenih i skupih modernih sredstava komunikacije (op. cit., Özgürlük ve Dayanışma Partisi (ÖDP) protiv Turske, tačka 37).

56. Ustavni sud posebno ima u vidu i vrijeme donošenja spornog zakona i njegovo djelovanje za vrijeme trajanja aktuelnog mandata parlamentarnih stranaka. Isto tako, ograničavanje ili uskraćivanje javnog finansiranja u godini koja prethodi izborima, kao i u samoj izbornoj godini, direktno utječe na sposobnost svih političkih organizacija, odnosno stranaka da ravnopravno učestvuju u izbornom procesu, da predstave svoje programe i da ostvare jednaku mogućnost političkog nadmetanja, što je suština demokratskog poretka. Takvim djelovanjem Narodne skupštine RS ugrožena je i stabilnost izbornog sistema, koja je ključna za kredibilitet izbornog procesa, a time ujedno i za konsolidaciju demokratije. Konačno, Ustavni sud naglašava da provođenje "drastičnih mjera" kao što je ukidanje javnog, odnosno budžetskog finansiranja mora biti lišeno političkih manipulacija, što se u kontekstu donošenja spornog zakona ne može zaključiti da je bio slučaj (vidi tačku 47. ove odluke).

57. Također, Narodna skupština RS osim općenitog ukazivanja na ekonomsku dobrobit nije Ustavnom sudu dostavila nijedan konkretan dokaz, budžetsku projekciju ili finansijsku analizu iz koje bi se moglo zaključiti koliki bi stvarni iznos navodnih ušteda bio u odnosu na ukupni budžet RS. U odsustvu jasnih podataka koji bi potkrijepili tvrdnje da je takva mjera bila neophodna za stabilnost javnih finansija, Ustavni sud ne može zaključiti da je za donošenje spornog zakona, odnosno ukidanje budžetskog, odnosno javnog finansiranja u RS postojala objektivna "prijeka društvena potreba" u smislu stava 2. člana 11. Evropske konvencije.

58. U svjetlu svega navedenog, Ustavni sud smatra da miješanje u konkretnom slučaju nije bilo proporcionalno legitimnom cilju, zbog čega se takvo miješanje ne može smatrati "neophodnim u demokratskom društvu" u smislu člana 11. Evropske konvencije. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da je Narodna skupština RS donošenjem spornog zakona prekršila garancije iz člana II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 11. Evropske konvencije.

59. Odlučujući o djelovanju odluke Ustavnog suda, u skladu sa članom 61. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da sporni zakon prestaje važiti u cijelosti od dana objavljivanja tog zakona u "Službenom glasniku Republike Srpske" ("Službeni glasnik RS" broj 45/25). Naime, Ustavni sud smatra da su odredbe o ukidanju javnog finansiranja povezane s ostalim dijelovima zakona te da bi njihovo parcijalno ukidanje stvorilo neprimjenjiv propis i pravnu nesigurnost. Stoga, imajući u vidu da je sporni zakon donesen neposredno prije izborne godine, jedino se stavljanjem van snage cijelog zakona ab initio (od početka) mogu efikasno poništiti eventualno nastale štetne posljedice i omogućiti nesmetano funkcioniranje demokratskih institucija kako unutar samog entiteta Republika Srpska tako i u cijeloj Bosni i Hercegovini.

VII. Zaključak

60. Ustavni sud zaključuje da sporni zakon nije u skladu sa članom II/3.i) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 11. Evropske konvencije jer ukidanje budžetskog finansiranja predstavlja nesrazmjerno miješanje koje, u odsustvu dokaza o "prijekoj društvenoj potrebi", narušava princip jednakih mogućnosti i politički pluralizam kao temelje slobode udruživanja u demokratskom društvu.

61. Na osnovu člana 64. stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, prestaje pravno djelovanje Odluke o privremenoj mjeri broj U-35/25 od 9. decembra 2025. godine.

62. Na osnovu člana 19. tačka a), člana 57. stav (2) tačka b), člana 59. st. (1) i (2) i člana 61. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

63. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednik
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Mirsad Ćeman, s. r.