Službeni glasnik BiH, broj 27/24

Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U-28/22, rješavajući zahtjev sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske, na osnovu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57. stav (2) tačka b) i člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine – prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14 i 47/23), u sastavu: Valerija Galić, predsjednica Mirsad Ćeman, potpredsjednik Helen Keller, potpredsjednica Seada Palavrić, sutkinja Angelika Nußberger, sutkinja Ledi Bianku, sudija na sjednici održanoj 21. marta 2024. godine donio je

ODLUKU O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU

Odlučujući o zahtjevu sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske za ocjenu ustavnosti člana 2. st. 2. i 3. i čl. 5, 12. i 18. Zakona o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetencijama ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 8/20)

utvrđuje se da su član 2. st. 2. i 3. i čl. 5, 12. i 18. Zakona o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetencijama ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 8/20) u skladu sa čl. I/1, III/3.b) i IV/4.e) Ustava Bosne i Hercegovine.

Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".

OBRAZLOŽENJE

I. Uvod

1. Mihnet Okić, Alija Tabaković, Faruk Đozić, Džemaludin Šabanović, Muris Čirkić, Ivo Kamenjašović i Samir Baćevac, sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske (u daljnjem tekstu: podnosioci zahtjeva), podnijeli su 12. oktobra 2022. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu kompatibilnosti člana 2. st. 2. i 3. i čl. 5, 12. i 18. Zakona o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetencijama ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 8/20; u daljnjem tekstu: sporni zakon) sa čl. I/1, III/3.b) i IV/4.e) Ustava Bosne i Hercegovine. Istovremeno, podnosioci zahtjeva su zatražili da Ustavni sud donese privremenu mjeru kojom bi zabranio primjenu spornog zakona do donošenja konačne odluke o zahtjevu.

II. Postupak pred Ustavnim sudom

2. Na osnovu člana 23. Pravila Ustavnog suda, od Narodne skupštine Republike Srpske (u daljnjem tekstu: Narodna skupština RS) zatraženo je 28. oktobra 2022. godine da dostavi odgovor na zahtjev.

3. Narodna skupština RS je 3. marta 2023. godine dostavila odgovor na zahtjev.

III. Zahtjev

a) Navodi iz zahtjeva

4. U zahtjevu za ocjenu ustavnosti navodi se da je, pored jasnog stava iz Odluke Ustavnog suda broj U-1/11 da je pitanje državne imovine u isključivoj nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: BiH), Narodna skupština RS donijela sporni zakon kojim je jednostrano riješila pitanje jednog dijela državne imovine. Osporenim odredbama ovog zakona propisuje se da u slučaju da se uzurpantu ne prizna pravo vlasništva na uzurpiranom zemljištu, na tom zemljištu se određuje nosilac vlasništva javnog prava i nalaže njegov upis u javne evidencije. Međutim, prema članu 3. spornog zakona, nosioci vlasništva javnog prava su lica iz člana 22. Zakona o stvarnim pravima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 i 60/15) i to: Republika Srpska, jedinica lokalne samouprave, javno preduzeće, javna ustanova i druge službe pod ingerencijom entiteta. Dakle, kako navode podnosioci zahtjeva, entitet Republika Srpska (u daljnjem tekstu: RS) raspolaže imovinom nad kojom nema pravo raspolaganja i ta imovina postaje vlasništvo entiteta. Podnosioci smatraju da je na ovaj način spornim zakonom omogućeno da dio državne imovine bude pretvoren u entitetsku imovinu, odnosno da "lica iz člana 22. Zakona o stvarnim pravima" steknu državnu imovinu.

5. Podnosioci zahtjeva ukazuju da je, historijski gledano, uzurpacija zemljišta usko povezana s procesom unutrašnje kolonizacije iz perioda Kraljevine Jugoslavije. Od 1918. godine značajan dio kolonizacije odvijao se uzurpacijom, odnosno nezakonitim naseljavanjem zemljišta u državnom vlasništvu. Upravo zato je država morala, kako navode podnosioci, legalizirati takav način stjecanja imovine. Među prvim propisima bila je Uredba sa zakonskom snagom o dodjeljivanju državnog šumskog zemljišta i likvidaciji uzurpacija u BiH od 10. juna 1936. godine. Na osnovu te uredbe donesen je Pravilnik koji je odredio objekte koji mogu biti predmet uzurpacije, a to su uzurpacije koje su bile izvršene do 1. januara 1936. godine.

6. Dalje, podnosioci navode da su nakon završetka Drugog svjetskog rata, na osnovu odredbi čl. 4. i 7. Zakona o agrarnoj reformi i kolonizaciji u Narodnoj Republici Bosni i Hercegovini (na koji se poziva osporeni član 2. stav 3. spornog zakona), ogromne površine zemljišta oduzete i, kako se u zakonu kaže, "date u ruke državi". Na taj način oduzeto zemljište postalo je vlasništvo države.

7. Dalje, podnosioci navode da je Zakonom o uzurpacijama iz 1978. godine ("Službeni list Socijalističke Republike Bosne i Hercegovine" broj 6/78) jasno definiran pojam uzurpacije. Prema ovom zakonu, na zemljištu koje je uzurpirano prije 6. aprila 1941. godine moglo se priznati pravo vlasništva uzurpantu, osim na šumama na kojima nije bilo moguće priznati pravo vlasništva. Zakon o uzurpacijama iz 1978. godine je propisivao uvjete za stjecanje prava vlasništva na uzurpiranom zemljištu. Međutim, kako navode podnosioci, taj zakon, za razliku od spornog zakona, niti jednom odredbom nije određivao nosioca prava vlasništva nad tim zemljištem u slučaju da se uzurpantu ne prizna pravo vlasništva. Naime, podnosioci zahtjeva ističu da je Zakon iz 1978. godine samo utvrđivao rokove u kojima je uzurpant morao napustiti uzurpirano zemljište i njegovo pravo na nadoknadu.

8. Osim navedenog, podnosioci zahtjeva se pozivaju i na Zakon o pretvorbi društvene svojine iz 1994. godine ("Službeni list Republike Bosne i Hercegovine" broj 33/94; u daljnjem tekstu: Zakon o pretvorbi), koji je i danas na pravnoj snazi i u kojem je propisano da "Republika Bosna i Hercegovina postaje nosilac svojine na imovini u društvenoj svojini na kojoj pravo raspolaganja nema Federacija Bosne i Hercegovine". Pozivanje na ovaj zakon podnosioci nisu posebno elaborirali, osim što su naveli da je i to zakon koji je donio visoki predstavnik i da to pokazuje "da se radi o pitanju koje je u isključivoj nadležnosti države BiH i njenih organa". Također, u zahtjevu se tvrdi da zemljište iz Zakona o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetencijama podliježe odredbama Sporazuma o pitanjima sukcesije između bivših jugoslavenskih republika ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine – Međunarodni ugovori" broj 10/2001, u daljnjem tekstu: Sporazum o sukcesiji), kao i odredbama Zakona o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 18/05, 29/06, 85/06, 32/07, 41/07, 74/07, 99/07, 58/08 i 22/22; u daljnjem tekstu: Zakon o zabrani raspolaganja).

9. U svjetlu istaknutog, podnosioci zahtjeva smatraju da su osporene odredbe spornog zakona neustavne iz više razloga. Prvo, njima se krše odredbe člana I/1. Ustava Bosne i Hercegovine kojim je utvrđen kontinuitet i identitet države, što podrazumijeva da Bosna i Hercegovina ima pravo da regulira "državnu imovinu" čiji je titular. Drugo, njima se krše odredbe člana III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine koje izražavaju princip ustavnosti u smislu da su entiteti u obavezi da se pridržavaju Ustava Bosne i Hercegovine i "odluka institucija BiH". Treće, osporene odredbe spornog zakona krše i odredbe člana IV/4.e) Ustava Bosne i Hercegovine kojima se Parlamentarnoj skupštini BiH daje nadležnost u ostalim pitanjima, uključujući i isključivu nadležnost kada je riječ o "državnoj imovini".

10. S obzirom na navedeno, podnosioci zahtjeva predlažu da Ustavni sud usvoji zahtjev, utvrdi da osporene odredbe spornog zakona nisu u saglasnosti sa čl. I/1, III/3.b) i IV/4.e) Ustava Bosne i Hercegovine, da osporene odredbe prestaju važiti od narednog dana od dana objavljivanja odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", kao i da se odluka o zahtjevu objavi u drugim službenim glasilima u Bosni i Hercegovini.

b) Odgovor na zahtjev

11. Narodna skupština RS je u odgovoru na zahtjev detaljno obrazložila zašto smatra da pitanje rješavanja državne imovine nije u nadležnosti države nego entiteta. Naime, kako je navedeno u odgovoru, Ustav BiH nigdje, "niti u naznaci, ne spominje bilo šta što bi se odnosilo na pitanje državne imovine". Dalje je navedeno da materija koja je propisana spornim zakonom spada u nadležnost entiteta i da Ustav Bosne i Hercegovine niti jednom svojom odredbom ne daje državi pravo da svojim odlukama intervenira u ovoj oblasti. Zemljište koje je predmet spornog zakona, prema tvrdnjama iz odgovora, nije "imovina" koja je obuhvaćena Zakonom o zabrani raspolaganja niti se na ovo zemljište mogu primijeniti odredbe Sporazuma o sukcesiji. Također, Narodna skupština RS smatra da se na ovaj slučaj ne mogu primijeniti ni odredbe Zakona o pretvorbi društvenog vlasništva iz 1994. godine, s obzirom na to da je Parlamentarna skupština BiH 19. jula 1999. godine usvojila Okvirni zakon o privatizaciji preduzeća i banaka u BiH, prema kojem se privatizacija vrši u okviru teritorije entiteta. Narodna skupština RS smatra da bi u konkretnom slučaju trebalo primijeniti praksu iz Odluke Ustavnog suda broj U-4/20 od 26. marta 2021. godine u kojoj je Ustavni sud zaključio da su odredbe Zakona o stvarnim pravima RS koje se odnose na privatizaciju gradskog građevinskog zemljišta u skladu s Ustavom BiH.

IV. Relevantni propisi

12. Ustav Bosne i Hercegovine u relevantnom dijelu glasi:

Član I/1.

Bosna i Hercegovina

1. Kontinuitet

Republika Bosna i Hercegovina, čije je zvanično ime od sada "Bosna i Hercegovina", nastavlja svoje pravno postojanje po međunarodnom pravu kao država, sa unutrašnjom strukturom modificiranom ovim Ustavom, i sa postojećim međunarodno priznatim granicama. [...]

Član III/3.a) i b)

3. Pravni poredak i nadležnosti institucija

a) Sve vladine funkcije i ovlaštenja koja nisu ovim Ustavom izričito povjerena institucijama Bosne i Hercegovine pripadaju entitetima.

b) Entiteti i sve njihove administrativne jedinice će se u potpunosti pridržavati ovog Ustava, kojim se stavljaju van snage zakonske odredbe Bosne i Hercegovine i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne, kao i odluka institucija Bosne i Hercegovine. Opšta načela međunarodnog prava su sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta.

Član IV/4.e)

Parlamentarna skupština

4. Ovlaštenja

Parlamentarna skupština je nadležna za:

e) Ostala pitanja koja su potrebna da se provedu njene dužnosti, ili koja su joj dodijeljena zajedničkim sporazumom entiteta.

13. Zakon o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetencijama ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 8/20) u relevantnom dijelu glasi:

Član 2. st. (1), (2) i (3)

(1) Uzurpacijom, u smislu ovog zakona, smatra se svako samovlasno zauzimanje, odnosno bespravno držanje poljoprivrednog ili šumskog zemljišta u svojini nosilaca svojine javnog prava.

(2) Uzurpacijom, u smislu ovog zakona, smatra se i svako samovlasno zauzimanje, odnosno bespravno držanje poljoprivrednog ili šumskog zemljišta u svojini nosilaca svojine javnog prava na kome su raspravljeni sporni imovinsko-pravni odnosi po ranije važećim propisima, a tadašnji organi uprave i nosioci prava na društvenoj, odnosno državnoj svojini nisu izvršili deposjediranje uzurpanata u skladu sa donesenim pravosnažnim rješenjima, već su uzurpante ostavili u posjedu uzurpiranog zemljišta do donošenja ovog zakona.

(3) Neće se smatrati uzurpacijom zauzimanje poljoprivrednog ili šumskog zemljišta prije 31. decembra 1955. godine, koje je javno dobro, kao i zauzimanje zemljišta u svojini nosilaca svojine javnog prava, ako su nosioci svojine javnog prava to pravo stekli po agrarnim propisima poslije Drugog svjetskog rata od fizičkih i tadašnjih privatno-pravnih lica, osim prava stečenih u skladu sa članom 7. tačka a) Zakona o agrarnoj reformi i kolonizaciji ("Službeni list Narodne Republike Bosne i Hercegovine" br. 2/46, 18/46, 20/47, 29/47, 37/49, 14/51 i 41/67).

Član 3.

Nosioci svojine javnog prava su lica iz člana 22. Zakona o stvarnim pravima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 i 60/15).

Član 4.

Pod dobrovoljačkim kompetencijama smatra se zemljište koje je iz državne svojine dato u svojinu dobrovoljcima ratova od 1912. do 1918. godine, u skladu sa propisima kojima su regulirane navedene kompetencije.

Član 5.

(1) Na zemljištu koje je uzurpirano prije 31. decembra 1955. godine može se priznati pravo svojine uzurpantu, ukoliko odredbama ovog zakona nije drugačije određeno.

(2) Na zemljištu koje je uzurpirano poslije roka iz stava 1. ovog člana ne priznaje se pravo svojine uzurpantu.

Član 7.

Pravo svojine koje se priznaje uzurpantu na uzurpiranom zemljištu upisuje se u javnu evidenciju o nepokretnostima (u daljem tekstu: javna evidencija) u korist uzurpanta.

Član 12.

(1) Po odredbama ovog zakona raspravit će se i odnosi iz zakupa državnog zemljišta koji su nastali prije 6. aprila 1941. godine na osnovu rješenja tadašnjih šumarskih i agrarnih organa, donesenih u svrhu provođenja unutrašnje kolonizacije ili u svrhu pretvaranja krša i goleti u šumsku kulturu, kao i radi podizanja stambenih zgrada, pod uvjetima da takva zemljišta i danas drže zakupci, odnosno njihovi pravni sljednici.

(2) Po odredbama ovog zakona raspravit će se i odnosi nastali iz dodjeljivanja u svojinu državnog zemljišta prije 6. aprila 1941. godine, na osnovu odluke tadašnjih šumskih i agrarnih organa.

(3) Ako lica iz stava 1. ovog člana, odnosno njihovi pravni sljednici i sada drže zemljište koje im je ranije dato u svojinu pravosnažnim odlukama bivših šumarskih i agrarnih organa koje nije provedeno u javnim evidencijama a, po njihovom zahtjevu ili po službenoj dužnosti, nadležni organ uprave za imovinskopravne poslove (u daljem tekstu: nadležni organ) donosi rješenje kojim se nalaže upis prava svojine na tom zemljištu u javnim evidencijama u njihovu korist.

Član 18.

(1) Rješenjem kojim se uzurpantu ne priznaje pravo svojine na uzurpiranom zemljištu određuje se nosilac svojine javnog prava na tom zemljištu, nalaže upis u javne evidencije i uzurpantu nalaže napuštanje tog zemljišta u roku od šest mjeseci od dana pravosnažnosti rješenja.

(2) U slučaju da se na uzurpiranom zemljištu na kojem se ne priznaje pravo svojine uzurpantu nalazi izgrađen objekat, nadležni organ donosi rješenje kojim se ne priznaje pravo svojine uzurpantu i koje sadrži nalog da, po pravosnažnosti tog rješenja, nadležni organ po službenoj dužnosti pokreće postupak za utvrđivanje zemljišta koje služi za redovnu upotrebu izgrađenog objekta, da bi bila izvršena legalizacija tog objekta u skladu sa važećim propisima kojima se regulira ova oblast.

(3) Troškove postupka utvrđivanja zemljišta koje služi za redovnu upotrebu objekta iz stava 2. ovog člana snosi uzurpant kao graditelj tog objekta.

Član 19. st. (1) i (2)
(1) Uzurpantu, kojem nije priznato pravo svojine na uzurpiranom zemljištu, dozvolit će se da pobere plodove sa uzurpiranog zemljišta […]

(2) Za trajne kulture (voćnjake, vinograde i sl.) podignute na uzurpiranom zemljištu, uzurpantu pripada naknada […]

Član 21. stav (1)

(1) Uknjižba prava svojine u javne evidencije vrši se po službenoj dužnosti na osnovu pravosnažnog rješenja kojim se uzurpantu priznaje pravo svojine na uzurpiranom zemljištu.

Član 24.

Postupak za raspravljanje uzurpacija i provođenje izvršenja rješenja vrši se po odredbama Zakona o općem upravnom postupku ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 13/02, 87/07, 50/10 i 66/18) ukoliko ovim zakonom nije drugačije određeno.

Član 25.

(1) Svojstvo dobrovoljca steklo je svako fizičko lice koje je u toku ratova od 1912. do 1918. godine svojevoljno stupilo u srpsku ili crnogorsku vojsku, zaključno do 5. novembra 1918. godine i ostalo na vojnoj dužnosti do demobilizacije ili je od vojne dužnosti ranije bilo oslobođeno kao nesposobno, zbog državnih potreba, kao i svako fizičko lice koje je do rata 1912. godine ili u ratovima 1912. godine dobrovoljno, aktivnim učešćem u vezi sa požrtvovanjem pomagalo ostvarenju narodnog oslobođenja i ujedinjenja.

(2) Neboračke parcele od tri hektra i boračke parcele od pet hektara ostavljaju se kao svojina dobrovoljcima iz stava 1. ovog člana, koje su im ranije, na osnovu propisa Kraljevine Jugoslavije (Zakon o dobrovoljcima iz 1921. godine, odnosno 1928. godine) dodijeljene.

Član 26. st. (1) i (2)

(1) Postupak iz člana 25. stav 2. ovog zakona pokreće se na zahtjev dobrovoljca ili njegovih pravnih sljednika i u tom postupku se utvrđuje postojanje svojstva dobrovoljca i vrši dodjela dobrovoljačkog zemljišta.

(2) Postupak iz stava 1. ovog člana provodi nadležni organ i ukoliko su ispunjeni svi uvjeti propisani ovim zakonom, donosi rješenje kojim se nalaže upis prava svojine dobrovoljca ili njegovih pravnih sljednika i upis u javne evidencije.

14. Zakon o agrarnoj reformi i kolonizaciji u Narodnoj Republici Bosni i Hercegovini ("Službeni list Narodne Republike Bosne i Hercegovine" br. 2/46, 18/46, 20/47, 29/47, 37/49, 14/51 i "Službeni list Socijalističke Republike Bosne i Hercegovine" broj 41/67), kako je objavljen u službenim glasilima jer nije objavljen na svim službenim jezicima i pismima, u relevantnom dijelu glasi:

Član 4.

Radi dodjeljivanja zemlje stvara se zemljišni fond agrarne reforme i kolonizacije u koji ulaze:

a) obradive zemlje, koje se putem eksproprijacije po članu 7. ovog zakona oduzmu od vlasnika i pređu u ruke države,

b) obradiva zemlja državljana Njemačkog Rajha i lica njemačke narodnosti konfiskovana prema odluci Antifašističkog vijeća narodnog oslobođenja Jugoslavije od 21. novembra 1944. godine,

c) obradiva zemlja pripadnika stranih narodnosti, koji su se iselili ili koji se budu iselili,

d) obradiva zemlja narodnih neprijatelja i drugih lica, koja je konfiskovana na osnovu sudske presude,

e) zemlja koju država izdvoji iz svog vlasništva u cilju dodjeljivanja siromašnim zemljoradnicima,

f) zemljišni posjedi koji su u toku rata ma iz kog razloga ostali bez sopstvenika, i bez pravnog nasljednika;

g) zemljišta, koja ostavljaju kolonisti, koji su se preselili u drugi kraj, ukoliko se u roku od dvije godine dana ne vrate na svoje staro mjesto.

Član 7.

Eksproprijacijom se oduzimaju od sadašnjih vlasnika i prelaze u ruke države:

a) veliki posjedi tj. takva poljoprivredna i šumska dobra čija ukupna površina prelazi 450 dunuma ili 250 dunuma obradive zemlje, ako se ove zemlje iskorišćavaju putem zakupa ili najamnom radnom snagom;

b) zemljišni posjedi u svojini banaka, preduzeća, akcionarskih društava i drugih privatno-pravnih lica i drugih pravnih lica određenih zakonom, izuzev one dijelove tih posjeda koji će se vlasnicima ostaviti za industrijske, građevinske, naučne, kulturne i druge društveno korisne svrhe;

c) zemljišni posjedi svih vrsta zadužbina svjetovnih i vjerskih, te pojedinih bogomolja, manastira, tekija, vjerskih ustanova i vakufa;

[...]

d) višak obradive zemlje zemljoradničkih posjeda iznad maksimuma određenih po članu 11. ovog zakona.

[...]

15. Zakon o uzurpacijama Socijalističke Republike Bosne i Hercegovine ("Službeni list Socijalističke Republike Bosne i Hercegovine" broj 6/78) kako je objavljen u službenim glasilima jer nije objavljen na svim službenim jezicima i pismima, u relevantnom dijelu glasi:

Član 5.

Pravo svojine koje se priznaje na uzurpiranom zemljištu upisuje se u zemljišne knjige u korist uzurpanta.

Ako je uzurpant porodica ili porodična zadruga, ili ako se one u smislu prethodnog člana smatraju uzurpantom, pravo svojine upisaće se prema izvršenoj diobi ili prema sporazumu.

Ako diobe odnosno sporazuma nije bilo pravo svojine upisaće se na sve članove porodice koji su se zatekli na uzurpiranom zemljištu 6. aprila 1941. godine, ukoliko stalno žive na tom zemljištu, odnosno, po pravu nasljeđa, na njihove nasljednike koji stalno žive na uzurpiranom zemljištu ili su privremeno odsutni.

Pravo iz prethodnog stava pripada i onim članovima uže porodice koji su rođeni poslije 6. aprila 1941. godine, ako stalno žive na uzurpiranom zemljištu ili su privremeno odsutni.

Odredbe prethodnih stavova primjenjivaće se i u slučajevima kada je uzurpantu na ime naknade dato drugo zemljište.

Član 19.

Postupak za raspravljanje imovinskih odnosa nastalih uzurpacijom zemljišta u društvenoj svojini pokreće se na zahtjev uzurpanta, zainteresovane organizacije udruženog rada, opštine (u daljem tekstu: korisnik) ili po službenoj dužnosti.

Član 24.

U rješenju kojim se uzurpantu ne priznaje pravo svojine na uzurpiranom zemljištu, odrediće se rok u kome je uzurpant dužan napustiti uzurpirano zemljište.

U slučaju kada je utvrđeno da uzurpant nema pravo na naknadu, rok za napuštanje uzurpiranog zemljišta ne može biti kraći od tri ni duži od devet mjeseci, računajući od dana pravosnažnost rješenja.

Rok za napuštanje uzurpiranog zemljišta za koje je uzurpantu određena naknada u novcu ili drugom zemljištu ne može biti kraći od tri mjeseca ni duži od jedne godine, računajući od dana izvršene isplate naknade, odnosno od dana kada je uzurpantu predato u posjed drugo zemljište.

Ako se na uzurpiranom zemljištu na kome nije priznato pravo svojine nalaze podignuti objekti za čiji prenos je određena naknada, rok za napuštanje zemljišta i uklanjanje objekata ne može biti kraći od dvanaest ni duži od osamnaest mjeseci, računajući od dana isplaćene naknade.

Uzurpirano zemljište pod šumom na kojem nije priznato pravo svojine uzurpant je dužan napustiti narednog dana po pravosnažnosti rješenja.

16. Zakon o uzurpaciji ("Službeni glasnik Republike Srpske" 70/06) u relevantnom dijelu glasi:

Član 5.

(1) Pravo svojine koje se priznaje na uzurpiranom zemljištu upisuje se u korist uzurpanta u javne knjige o evidenciji nekretnina.

(2) Ako su uzurpanti više fizičkih lica, ili ako se oni u smislu člana 4. smatraju uzurpantima, pravo svojine upisat će se prema izvršenoj diobi ili prema sporazumu.

(3) Ako diobe, odnosno sporazuma nije bilo, pravo svojine upisuje se na sva fizička lica koja su se zatekla na uzurpiranom zemljištu 8. jula 1955. godine, ukoliko stalno žive na tom zemljištu, odnosno po osnovu naslijeđa na njihove nasljednike koji stalno žive na uzurpiranom zemljištu, sa određenim idealnim dijelovima.

(4) Pravo iz stava 3. pripada i onim članovima uže porodice koji su rođeni poslije 8. jula 1955. godine, ako stalno žive na uzurpiranom zemljištu.

(5) Odredbe st. 3. i 4. ovog člana primjenjuju se i u slučajevima kada je uzurpantu na ime naknade dato drugo zemljište.

Član 10.

(1) Poljoprivredniku kome se ne prizna pravo svojine na zemljištu iz člana 6. stav 1. t. a), b), v). i g). ovog zakona, a njegovo domaćinstvo je bez zemlje ili je nema dovoljno, dat će se na ime naknade u svojinu prvenstveno drugo obradivo zemljište, vodeći računa o klasi zemljišta, broju članova domaćinstva i njegovom općem ekonomskom stanju.

(2) Ako se uzurpantu ne može dati naknada u drugom obradivom zemljištu, odredit će mu se naknada u novcu.

(3) Naknada u slučaju iz stava 2. odredit će se po prometnoj vrijednosti zemljišta na tom području.

(4) Nezavisno od odredbi st. 2. i 3, uzurpant i budući korisnik uzurpiranog zemljišta mogu se pred organom uprave nadležnim za imovinsko-pravne poslove sporazumje ti o visini i obliku naknade, s tim da naknada ne može bitno odstupati od utvrđene prometne vrijednosti u konkretnoj katastarskoj općini.

Član 24.

(1) Rješenjem kojim se uzurpantu ne priznaje pravo svojine na uzurpiranom zemljištu odredit će se rok u kome je uzurpant dužan napustiti uzurpirano zemljište.

(2) U slučaju kada je utvrđeno da uzurpant nema pravo na naknadu, rok za napuštanje uzurpiranog zemljišta ne može biti kraći od tri ni duži od devet mjeseci, računajući od dana pravosnažnosti rješenja.

(3) Rok za napuštanje uzurpiranog zemljišta za koje je uzurpantu određena naknada u novcu ili drugom zemljištu ne može biti kraći od tri mjeseca ni duži od jedne godine, računajući od dana izvršene isplate naknade, odnosno od dana kada je uzurpantu predato u posjed drugo zemljište.

(4) Ako se na uzurpiranom zemljištu na kome nije priznato pravo svojine nalaze podignuti objekti za čiji prenos je određena naknada, rok za napuštanje zemljišta i uklanjanje objekta ne može biti kraći od dvanaest ni duži od osamnaest mjeseci, računajući od dana uplaćene naknade.

Član 28.

(1) Pravosnažno rješenje nadležnog organa uprave kojim se uzurpantu priznaje pravo svojine ili pravo korištenja na uzurpiranom zemljištu služi kao osnov za uknjiženje u javnim knjigama.

(2) Organ uprave će svako pravosnažno rješenje iz prethodnog stava dostaviti nadležnom osnovnom sudu i odjeljenju za katastar radi provođenja odgovarajućih upisa, odnosno promjena.

(3) Uknjiženje se provodi po službenoj dužnosti.

17. Sporazum o pitanjima sukcesije ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine – Međunarodni ugovori" broj 10/01) u relevantnom dijelu glasi:

Aneks A

Pokretna i nepokretna državna imovina

Član 2. stav (1)
(1) Nepokretna državna imovina bivše SFRJ koja se nalazila na teritoriji bivše SFRJ će pripasti državama nasljednicama na čijoj se teritoriji ta imovina nalazi

18. Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 18/05, 29/06, 85/06, 32/07, 41/07, 74/07, 99/07, 58/08 i 22/22). Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst sačinjen u Ustavnom sudu BiH koji glasi:

Član 1.

Ovim zakonom se zabranjuje raspolaganje državnom imovinom.

U smislu ovog Zakona, pod državnom imovinom podrazumijeva se:

1. nepokretna imovina koja pripada državi Bosni i Hercegovini na osnovu međunarodnog Sporazuma o pitanjima sukcesije, koji su 29. juna 2001. god. potpisale države Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Bivša Jugoslovenska Republika Makedonija, Slovenija i Savezna Republika Jugoslavija;

2. nepokretna imovina na kojoj je pravo raspolaganja i upravljanja imala bivša Socijalistička Republika Bosna i Hercegovina do 31. decembra 1991. godine;

3. poljoprivredno zemljište, za koje je Ustavni sud Bosne i Hercegovine utvrdio da predstavlja državnu imovinu u svojoj odluci u predmetu br. U-8/19;

4. rijeke, šume i šumsko zemljište, za koje je Ustavni sud Bosne i Hercegovine utvrdio da predstavljaju državnu imovinu u svojim odlukama u predmetima br. U-9/19 i br. U-4/21.

U smislu ovog zakona, pod raspolaganjem navedene imovine smatra se direktni ili indirektni prenos vlasništva.

Član 2.

Bez obzira na odredbe bilo kojeg drugog zakona ili propisa, državnom imovinom može raspolagati isključivo Bosna i Hercegovina, kao njen titular, u skladu s odredbama ovog zakona.

Svaka odluka, akt, ugovor ili bilo koji drugi pravni instrument kojim se raspolaže imovinom iz člana 1. ovog zakona suprotno odredbama ovog zakona, ništav je.

19. Zakon o pretvorbi društvene svojine ("Službeni list Republike Bosne i Hercegovine" broj 33/94) u relevantnom dijelu glasi:

Član 1. tač. 1. i 4.

Danom stupanja na snagu ovog zakona Republika Bosna i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Republika) postaje nosilac prava svojine na imovini u društvenoj svojini na kojoj pravo raspolaganja nema Federacija Bosne i Hercegovine i to:

1. prirodnim bogatstvima i dobrima u općoj upotrebi;

4. nekretninama koje su izgrađene ili po drugom osnovu stečene iz sredstava budžeta, sredstava za finansiranje zajedničkih potreba te sredstva samodoprinosa građana i donacija bez obzira da li se kod društvenog pravnog lica kao korisnika vode ili ne vode u poslovnim knjigama, odnosno da li su upisane u zemljišne knjige

Član 1.

Danom stupanja na snagu ovog zakona Republika Bosna i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Republika) postaje nosilac prava svojine na imovini u društvenoj svojini na kojoj pravo raspolaganja nema Federacija Bosne i Hercegovine i to:

1. prirodnim bogatstvima i dobrima u općoj upotrebi;

[...]

4. nekretninama koje su izgrađene ili po drugom osnovu stečene iz sredstava budžeta, sredstava za finansiranje zajedničkih potreba te sredstva samodoprinosa građana i donacija bez obzira da li se kod društvenog pravnog lica kao korisnika vode ili ne vode u poslovnim knjigama, odnosno da li su upisane u zemljišne knjige.

V. Dopustivost

20. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva, Ustavni sud je pošao od odredbi člana VI/3.a) Ustava Bosne Hercegovine.

21. Član VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:

Ustavni sud će podržavati ovaj Ustav.

a) Ustavni sud je jedini nadležan da odlučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po ovom Ustavu između dva entiteta, ili između Bosne i Hercegovine i jednog ili oba entiteta, te između institucija Bosne i Hercegovine, uključujući ali ne ograničavajući se na to:

- Da li je odluka entiteta da uspostavi poseban paralelan odnos sa susjednom državom u skladu sa ovim Ustavom, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.

- Da li je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu sa ovim Ustavom.

Sporove može pokrenuti član Predsjedništva, predsjedavajući Vijeća ministara, predsjedavajući, ili njegov zamjenik, bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine; jedna četvrtina članova/delegata bilo kojeg doma Parlamentarne skupštine, ili jedna četvrtina članova bilo kojeg doma zakonodavnog organa jednog entiteta.

22. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnijelo je sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske, koje ukupno broji 28 delegata, što čini jednu četvrtinu članova bilo kojeg zakonodavnog organa entiteta, što znači (suprotno navodima iz odgovora na zahtjev) da je zahtjev podnio ovlašteni subjekt u smislu člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U-15/21 od 14. jula 2022. godine, tačka 23. s daljnjim referencama, dostupna na www.ustavnisud.ba).

23. Imajući u vidu odredbe člana VI/3.a) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je utvrdio da je zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašteni subjekt, te da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19. stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev nije dopustiv.

VI. Meritum

24. Ustavni sud ukazuje da konkretni zahtjev pokreće pitanje ustavnosti određenih odredbi Zakona o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetencijama s aspekta državne imovine. Ustavni sud se u više svojih odluka bavio pitanjem reguliranja državne imovine. Prvi put Ustavni sud se bavio tim pitanjem u Odluci broj U-1/11 od 13. jula 2012. godine, kada je ispitivao ustavnost Zakona o statusu državne imovine koja se nalazi na teritoriji Republike Srpske i pod zabranom je raspolaganja. Nakon toga, Ustavni sud je u Odluci broj U-8/19 od 6. februara 2020. godine ispitivao ustavnost Zakona o poljoprivrednom zemljištu Republike Srpske, dok je u Odluci broj U-4/21 od 23. septembra 2021. godine ispitivao ustavnost Zakona o šumama Republike Srpske. Dalje, u Odluci broj U-10/22 od 22. septembra 2022. godine Ustavni sud je ocijenio ustavnost Zakona o nepokretnoj imovini koja se koristi za funkcioniranje javne vlasti u Republici Srpskoj.

25. U odgovoru na zahtjev Narodna skupština je naglasila da ovaj predmet treba riješiti u skladu s praksom Ustavnog suda iz Odluke U-4/20. Suprotno tome, iz navoda podnosioca zahtjeva proizlazi da o ustavnosti Zakona o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetencijama treba riješiti u skladu s praksom iz odluka br. U-1/11, U-8/9, U-4/21 i U-10/22.

26. U vezi s ovim navodima, Ustavni sud ukazuje da je u odlukama u predmetima br. U-1/11, U-8/9, U-4/21 i U-10/22 ocjenjivao ustavnost zakona u kojima je bilo propisano da se ranije državno vlasništvo mijenja u korist RS, tj. da nekretnine, poljoprivredno zemljište ili šume u državnom ili društvenom vlasništvu, ukoliko na njima do sada pravo vlasništva nisu stekla fizička ili pravna lica, po sili zakona postaju vlasništvo RS. Ustavni sud je u Odluci U-1/11, u kojoj je razmatrao zakon RS koji je rješavao pitanje statusa državne imovine koja se nalazi na teritoriji RS i pod zabranom je raspolaganja, na sljedeći način objasnio šta se smatra "državnom imovinom": "Državna imovina, iako je to oblik vlasništva koji je po svojoj strukturi sličan građanskopravnom privatnom vlasništvu, predstavlja poseban pravni koncept, te, iz tog razloga, uživa poseban status. Državna imovina je karakteristična po javnopravnoj prirodi odnosa subjekata i korištenja te imovine, kao i njezinog titulara. Ona obuhvata, s jedne strane, pokretne i nepokretne stvari koje su u rukama javne vlasti i koje joj služe radi vršenja te vlasti, s druge strane, ona može obuhvatiti 'javno dobro' (morska voda i morsko dno, riječna voda i riječna korita, jezera, planine i druga prirodna bogatstva, javna saobraćajna mreža, saobraćajna infrastruktura itd.). Ono, po svojoj prirodi, prioritetno služi svim ljudima u državi. Kao takvo, 'javno dobro' može biti izuzeto iz pravnog prometa (res extra commercium) zbog svog značaja jer je to jedini način da bude sačuvano i zaštićeno. Drugim riječima, državna imovina je sredstvo provođenja javne vlasti i stoga je usko povezana s teritorijalnim i materijalnim nadležnostima organa javne vlasti, naime, s teritorijalnim integritetom i suverenitetom države" (vidi Odluku o dopustivosti i meritumu broj U-1/11 od 13. jula 2012. godine, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 73/12, tač. 62. i 63).

27. U vezi s tim, Ustavni sud je u toj i drugim navedenim odlukama naglasio da se samo na državnom nivou može odlučiti kome će pripasti vlasništvo nad državnom imovinom koja je pripala državi Bosni i Hercegovini Sporazumom o sukcesiji ili je pod zabranom raspolaganja.

28. Međutim, Ustavni sud u konkretnom slučaju ukazuje i na Odluku o dopustivosti i meritumu broj U-4/20 od 26. marta 2021. godine (dostupna na www.ustavnisud.ba), u kojoj je ispitivana ustavnost odredbi Zakona o stvarnim pravima RS, u dijelu koji se odnosi na privatizaciju gradskog građevinskog zemljišta. U ovom predmetu, za razliku od ostalih navedenih predmeta, Ustavni sud je zaključio da su osporene odredbe Zakona o stvarnim pravima RS u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine jer se "njima reguliraju pitanja pretvorbe društvenog/državnog vlasništva koje nije pod zabranom raspolaganja". Također je zaključeno da "Republika Srpska ima nadležnost da regulira pretvorbu društvene/državne imovine koja nije obuhvaćena Zakonom o zabrani raspolaganja shodno prijelaznim odredbama Zakona o stvarnim pravima RS" (vidi tač. 54. i 58. navedene odluke).

29. U konkretnom slučaju, Ustavni sud smatra da je ratio legis spornog zakona propisivanje uvjeta i postupka u kojem se utvrđuje da li se uzurpantu ili dobrovoljcu, odnosno njegovom pravnom sljedniku, može priznati pravo vlasništva na uzurpiranom zemljištu ili zemljištu koje se smatra dobrovoljačkom kompetencijom. Ustavni sud podsjeća da se spornim zakonom (član 1) propisuju uvjeti i postupak za raspravljanje imovinskopravnih odnosa nastalih uzurpacijom zemljišta koje je do 6. aprila 1941. godine bilo "državna svojina (bivši erar)" kao i na dobrovoljačkim kompetencijama. Dakle, osporenim odredbama spornog zakona javna vlast RS rješava pravni status lica koja su u višedecenijskom posjedu uzurpiranog zemljišta ili dobrovoljačkih kompetencija, odnosno ispunjava svoju pozitivnu obavezu da riješi njihov pravni status. Samo ono uzurpirano zemljište na kojem se prema odredbama spornog zakona ne priznaje pravo vlasništva uzurpantu, upisat će se prema odredbi člana 18. stav 1. spornog zakona u korist nosioca vlasništva javnog prava na tom zemljištu.

30. Ustavni sud zapaža da, suprotno navodima iz zahtjeva, uzurpirano zemljište i dobrovoljačke kompetencije nesporno ne ulaze u državnu imovinu koju je BiH dobila po osnovu Sporazuma o sukcesiji jer uzurpacije nisu "[n]epokretna državna imovina bivše SFRJ" niti se na njih primjenjuje Zakon o zabrani raspolaganja (vidi član 1. st. 2, 3. i 4. navedenog zakona), kao ni Zakon o pretvorbi (vidi član 1. stav 4. navedenog zakona). Imajući to u vidu, Ustavni sud smatra da se imovina koja je predmet spornog zakona može dovesti u vezu s praksom Ustavnog suda iz predmeta broj U-4/20 (vidi tačku 28. ove odluke). Stoga, Ustavni sud smatra da Republika Srpska ima nadležnost da regulira pretvorbu društvene/državne imovine koja nije predmet Sporazuma o sukcesiji niti je obuhvaćena Zakonom o zabrani raspolaganja ili Zakonom o pretvorbi, niti je ovakva imovina u praksi Ustavnog suda U-1/11, U-8/9, U-4/21 i U-10/22 označena kao državna imovina čiji se titular može odrediti samo zakonom koji se treba donijeti na državnom nivou. U kontekstu osporenih odredbi spornog zakona, to podrazumijeva da, nakon provedenog postupka koji sporni zakon propisuje i ukoliko uzurpant ne bude ispunjavao uvjete za upis prava vlasništva, RS može odrediti i evidentirati na tom zemljištu nosioca vlasništva javnog prava iz člana 22. Zakona o stvarnim pravima, kako je to propisano članom 3. spornog zakona.

31. Ustavni sud smatra da na drugačije odlučenje ne može utjecati to što ovakvo rješenje nije bilo sadržano u ranijim propisima bivše SRBiH ili RS, pa se neće posebno baviti odredbama tih zakona.

32. S obzirom na sve navedeno, Ustavni sud smatra da su odredbe člana 2. st. 2. i 3, te čl. 5, 12. i 18. spornog zakona u skladu sa čl. I/1, III/3.b) i IV/4.e) Ustava Bosne i Hercegovine.

VII. Zaključak

33. Ustavni sud zaključuje da su osporene odredbe Zakona o uzurpacijama i dobrovoljačkim kompetencijama koje reguliraju pitanje državne imovine koja nije predmet Sporazuma o sukcesiji niti je pod zabranom raspolaganja, u skladu sa čl. I/1, III/3.b) i IV/4.e) Ustava Bosne i Hercegovine i da Republika Srpska ima nadležnost da propiše da državno zemljište, na kojem ne postoje uvjeti da se uzurpantu prizna pravo vlasništva na uzurpaciji ili dobrovoljačkoj kompetenciji, odredi i evidentira na tom zemljištu nosioca vlasništva javnog prava na način kako to sporni zakon propisuje.

34. Na osnovu člana 59. st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.

35. S obzirom na odluku u ovom predmetu, Ustavni sud neće posebno razmatrati prijedlog za donošenje privremene mjere.

36. Prema članu VI/5. Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.

Predsjednica
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine
Valerija Galić, s. r.